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刘前 城市居民最低生活保障制度与促进就业
日期: 2018年11月14日

 

城市居民最低生活保障制度与促进就业

刘 前

(云南大学法学院)

【内容摘要】本文在介绍城市居民最低生活保障制度有关法律法规及配套措施和城市居民最低生活保障制度在促进就业的实践中存在的问题的基础上,对城市最低生活保障制度如何促进就业进行了探讨。

【关键词】城市居民最低生活保障制度促进就业 问题 对策

1、城市居民最低生活保障制度有关法律法规及配套措施

    城市居民最低生活保障制度,是政府对中国传统社会救济制度进行重大改革之后所采取的一项制度,是对城市贫困人口按最低生活保障标准进行差额救济的新型社会救济制度。1993年,上海市率先建立了城市居民最低生活保障制度,并于1997年1月1日正式实施《上海市社会救助办法》和《上海市社会救助实施细则》。云南省在1998年7月21日发布了《云南省城市居民最低生活保障制度实施意见》。同时,由国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》(以下简称《条例》)也于1999年10月1日正式施行,使城市居民最低生活保障制度步入规范化,法制化轨道。其主要内容如下:

 1.1保障范围

    具有社会救济性质的最低生活保障制度与社会保险不同,它提供的待遇以申请人存在困难的生活状况为前提。此外,最低生活保障待遇是在申请人利用了所有能够满足其最基本的生活需求的可能以后才可以提供的。所以,《条例》规定,持有非农业户口的城市居民,凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的,均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利;对无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、抚养人或扶养人的城市居民批准其按照当地城市居民最低生活保障标准全额享受;对尚有一定收入的城市居民,批准其按照家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的差额享受。《条例》实施1年之后,全国享受最低生活保障待遇的人数达到382万,其中传统民政救济对象占15%,在职、下岗、失业、离退休等人员中困难家庭占85%!

1.2 保障标准

  《条例》规定,城市居民最低生活保障标准,按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用,并适当考虑水电燃煤费用以及未成年人的义务教育费用确定。各地根据当地经济发展水平,确定最低生活保障金标准。

1.3 保障资金的来源

  《条例》规定,城市居民最低生活保障制度所需资金,由地方人民政府列入财政预算,纳入社会救济专项资金支出项目,专项管理,专款专用。还规定,国家鼓励社会组织和个人为城市居民最低生活保障制度提供捐款、资助;所提供的捐赠资助,全部纳入当地城市居民最低生活保障资金。这些规定虽然表明最低生活保障资金来源于财政和社会捐赠两个渠道,但是地方政府依然是资金的主要责任者。2000年各级财政投入最低生活保障资金达2916亿元,其中中央财政投入8亿元,地方财政2116亿元,而社会捐赠数额微不足道,尽管如此,也体现出社会力量在援助贫困人口方面的责任感和积极性。

    就云南省而言,自2002年12月1日起施行的《云南省城市居民最低生活保障办法》中有关城市居民最低生活保障制度与促进就业的相关规定中,仅涉及到“已失业或者尚未就业的低保对象属法定就业年龄且有劳动能力的,在享受城市居民最低生活保障待遇期间,应当参加其所在居民委员会组织的公益性社区服务劳动,并主动就业或者接受有关部门介绍就业。”为了规范和完善昆明市城市居民最低生活保障制度,《昆明市城市居民最低生活保障实施办法》于2005年1月25日起施行。城市居民最低生活保障制度与促进就业的相关规定及相关措施如下:在就业年龄内有劳动能力,经就业服务机构一年内两次介绍就业而无正当理由拒绝就业的;有劳动能力,但在享受城市低保待遇期间,一个月内两次无故不参加公益劳动的;因吸毒、赌博行为造成生活困难的;在劳动教养和服刑期间等人员均不得享受城市低保。实施办法同时规定,各级政府及劳动和社会保障部门,应当为有劳动能力的低保对象创造平等的就业机会,给予必要的扶持和照顾,鼓励其劳动自救,自食其力。
 
2、城市居民最低生活保障制度在促进就业的实践中存在的问题

2.1 覆盖范围有限,促进就业面小

    没有按《条例》规定将符合条件的贫困人口纳入保障范围是最低生活保障制度实施过程中最大的问题。统计表明,目前我国城市的贫困人口在1500万~1800万之间,能够享受最低生活保障待遇的只有450余万人,覆盖面只有25%~30%。不能获得最低生活保障的企业职工主要有:全国应享受低保待遇的329万集体企业职工中,有230万人未享受到待遇;在地方的中央直属企业的低保对象有98万人,其中的80万人没有从当地政府获得待遇;分布在各地的因资源枯竭而关闭破产的362个企业(主要是有色金属、核工业矿、煤矿)还没有开始实施低保,这些企业应享受低保待遇的职工有57万余人;国有企业677万下岗职工中,有60万人没有领到再就业服务中心发放的基本生活费。中国城市贫困人口的规模应该在1500~3100万人之间。而在1999年9月全国普遍实行这项制度后,得到保障的人数只有281万人,其覆盖面只有10%~20%上下。

    然而,就是这样低的覆盖率,仍然存在“低保养懒汉”的现象。据《重庆商报》报道,在重庆渝中区揪出了一个百万富翁低保户。渝中区有3万多低保户,其中有1万余人是18岁至35岁的青年,这些人正值黄金年华,大多有工作能力却热衷当“低保懒汉”,一些青年低保户长期在家打麻将,拿着低保费过一天算一天。我们知道,城市居民最低生活保障制度,是保障低收入群体的生存权利的需要,也体现了共享社会发展成果的意义。但是,却有人钻法律的空子,包括百万富翁在内,这对低保制度提出了新的要求,那就是怎样保证让真正需要低保的人享受低保,而不是随便就可以享受低保。

 2.2 保障标准偏低,低保对象生活难以维持

    由于地方财政吃紧,所以有的地方政府不可能按照当地最低生活标准确定和发放最低生活保障费,而是根据可能提供的资金额确定发放标准,结果标准普遍偏低,难以维持低保对象的基本生活需求。城市贫困家庭负担不起学校学杂费的要占60%~90%;有50%~80%的家庭在教育方面没有能够享受到政府或学校的优惠。因为缺钱想让孩子退学的贫困家庭,除了上海还较少(7%)以外,其他城市都在20%上下。贫困家庭在得到社会救助以后,虽不至于食不果腹、衣不蔽体、无家可归,但也仅仅是能够维持最起码的生存条件而活下去。在健康、教育和社交方面,许多贫困人口最起码的需求还是很难得到满足。因此,在这些人的生活中还远远谈不上生活质量和做人的尊严。

2.3 资金缺口较大,各级财政分担比例极不合理,对低保对象就业的资金、人员、设备等的投入不足且不平衡

    各地政府虽然按照《条例》的规定将最低生活保障资金纳入了财政预算,但实际上最低生活保障资金十分有限。筹集不到足额低保资金的原因主要是:大部分地区由于受传统社会救济观念的影响,将低保对象限定在特困人口上,对最低生活保障重视不够、支持不力;地方政府不愿意承担中央和省属企业低保对象的保障金;由于多数地方财政困难,有的仅是吃饭财政,有的甚至拖欠机关工作人员的工资,无力筹集低保资金。尽管从1999年下半年起,中央加大了对部分省份低保资金的补贴,但是实际需要的资金仍然是已落实资金的6倍,缺口还是非常大的。另外,中央提高最低生活保障标准以后,新增了许多保障对象,进一步扩大了资金缺口。

    中国传统的城市救济制度的财政负担全在基层政府,也就是在城市(包括直辖市、省辖市和地级市)中的区和不设区的市(县级市)。自建立最低生活保障制度以来,各地大多都采用了市、区(县级市)两级分级负担的方法。市、区分担的比例从7:3(如大连市)到3:7(如青岛市)的都有。在武汉市、重庆市,市、区分担的比例是5:5。由于救助人数比建立最低生活保障制度前大大增加,支出也大大增加。对于区财政来说,虽然分摊的只是部分资金,但开支的绝对金额却是比以前增加了许多。目前,由于区属企业(国有、集体)普遍不景气,区财政所依赖的财源大多有这样那样的问题。据调查,区级财政差别太大。即使在上海市,处于市中心的黄浦区财政情况良好,负担最低生活保障支出不成问题。但到了南市区,情况就有了很大变化,区财政的困难对实施最低生活保障制度的制肘是显而易见的。还有比城市的区级财政更困难的县级市和县镇,这些地方实施最低生活保障制度的经费完全要由当地政府承担。相关制度实施不力造成的贫困问题,低保也无能为力。按照《条例》的规定,只有在人们领取了失业保险金、离退休金、工资和下岗职工的基本生活费后,家庭人均收入仍低于最低生活保障线的,才给予差额补贴。但是,在部分地区由于人们不能或不能足额及时领到以上各项费用,地方财力又十分有限,决不可能把他们纳入最低生活保障范围,使得他们成为生活没有保障的最困难的群体。要将以上这些人纳入最低生活保障范围,不解决低保资金的来源问题几乎是不可能的,而不将这些生活没有着落的人纳入低保范围,他们将成为社会的不安定因素。

 3、完善城市最低生活保障制度对促进就业的对策思考

 3.1制定“就业补贴”政策

    针对一些城市人员放着工作不干而宁愿吃低保的现象,重庆市江北区创造性地实施“就业补贴”政策,提升低保人员的生活水平,大幅度削减低保财政支出,同时倡导了劳动光荣的思想,得到当地许多低保人员的行动响应。此项政策的原则是“先就业后补贴”,即对困难家庭中实现就业再就业的人员,按就业收入分别给予相应比例的就业补贴;就业收入达到300~400元,按收入的20%给予补贴,就业收入401~500元,按收入的15%给予补贴,收入不足300元,按300元计算;收入超过500元,按500元计算;收入超过800元,则不再享受就业补贴。同时,实行就业补贴后,若节余低保金100元以上,可获得30%的奖励;在社区公益性岗位就业的,在就业补贴总额上增加5%;自谋职业者除享受以上补贴外还可获得一次性奖励50元。此项政策的实施有利于减少资金支出;倡导劳动光荣思想,调动了下岗失业人员就业再就业的积极性;提高了下岗失业人员的生活水平,据统计,享受就业补贴后的低保人员家庭人均平均提高180元左右。

    上海市推出了低保家庭中有劳动收入人员“就业补贴标准”,在现在低保人员就业抵扣标准每人每月100元的基础上进行较大幅度上调,而低保人群出现净减态势,首先得益于市政府实施的“万人就业项目”,让不少低保家庭中有就业劳动能力的人找到了工作岗位;其次,最低工资和最低养老金标准的提高,也让一些困难群众不再享受政府救济,为了进一步鼓励低保家庭中有劳动能力的人员积极就业,上海市将从政策上加大引导失业、无业人员就业自救,将原低保家庭中有劳动收入人员基本生活费抵扣标准与低保标准的差额部分改为“就业补贴标准”,加大补贴幅度,鼓励就业。

3.2“限定”城市低保,开展再就业援助活动

   《昆明市城市居民最低生活保障实施办法》规定:新办法将户口迁出本市,但家庭生活确有困难的在外地就读大中专生纳入其家庭保障人口计算,同时规定经常出入高档餐饮,娱乐场以及拥有汽车、摩托车等高档消费家庭不得享受低保待遇。相关的人员应该深入厂矿企业,登门入户,走访慰问,开展面对面服务,把政策、岗位、技能服务等再就业援助项目实实在在的送到低保人员手中,使低保人员了解可以从政府哪些部门得到何种帮助,如何得到帮助,可享受哪些再就业扶持政策,如何树立自信心,重新实现再就业。

 3.3培养人们自食其力的新观念

    社会保障制度,说到底就是要保障每一个社会成员的基本生存权,但它同时应具备一个前提,即所有具备劳动能力和劳动机会的人都积极参加劳动。对那些确实有劳动能力和劳动机会而拒绝劳动的人,不仅应受到舆论的谴责,也应受到制度的警告乃至“排斥”。排斥的目的不是剥夺其基本生存权,而是促使其参加劳动。应该认为,有劳动能力和劳动机会的人参加劳动,是政府以及社会的一种要求,不能讲任何条件。而诸如重庆市某些“低保懒汉”所说的“一个月三四百元工资,除去交通费剩下不了多少,有单位违规还要遭扣钱,算下来一月利润也就200来元,比低保费高不了多少”的理由,永远不应该被政府认可。这是因为,个人算经济账只能限个人参与社会价值交换的领域,而吃政府低保不能被视为个人“算账”的筹码。

3.4法律制度框架的调整

    目前最低生活保障制度的框架比较单一,应该进一步进行调整:

    其一,我国可以参照国外有关社会救助的制度结构,将最低生活保障制度可分为“基本生活救助金”、“特别需要救助金”和“酌情发放的救助金”3个部分。“基本生活救助金”是满足生存需求的部分。按照我国的国情,用于解决食品、穿着、交通和日常杂用等日常生活费用,这是每个被批准享受救助的人都可以享受的。“特别需要救助金”是视需要而给予救助的部分,如医疗、教育、住房以及老人、病人、残疾人所需要的护理费用等等。它所采取的方式一是类似于实报实销,但可能会规定一个最高限额。“酌情发放的救助金”主要是指购买比较耐用的家用物品的资金。譬如棉衣棉被,买一次可用若干年,所以可根据需要救助。国外近年来社会救助制度改革中也有将这部分资金改作贷款,另外也有人建议将这部分救助资金改为“个人发展基金”来使用。

   其二,应该根据1人户、2人户、3人户、4人户、4人以上多人户的实际需求对补贴标准做出调整。

   其三,对有劳动能力的最低生活保障对象,按照国际惯例,还可考虑适当减少其补贴标准,一般可减少四分之一到五分之一。


【参考文献】

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【15】时正新.中国社会福利与社会进步报告【M】.北京:社会科学文献出版社,2001.

【16】中华人民共和国国务院令第271号.

【17】云南省人民政府令第114号.


(来源:《昆明大学学报》2006年第1期  责任编辑:苏盼)





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