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余玉凤 试论我国的社会救助法律制度
日期: 2018年11月14日

 

试论我国的社会救助法律制度

余玉凤

(广东省民政学校)


【内容摘要】该文通过对我国贫困人群的现状以及我国不完善的社会救助法律制度的论述,强调政府要承担起社会救助的责任,要尽快制定我国统一的社会救助法,完善我国社会救助的法律制度,对贫困人群的最低生活保障、住房救助、医疗救助、子女义务教育救助、社会捐赠等方面的法律制度作出明确的规定,以法律的形式巩固我国社会救助的法律地位,保障我国社会救助工作的进行。

【关键词】社会救助 社会救助法政府责任

    社会救助,在我国,它包括城市低保、农村低保、灾民救助、农村特困户救助、五保供养、住房救助、教育救助、城市流浪乞讨人员救助、社会捐助等。社会救助关系到城乡困难群众的基本生活权益,为确实保障困难群众的基本生活,需要尽快制定《社会救助法》,通过立法,进一步规范社会救助行为,整合社会救助资源,提高社会救助效果。

一、社会救助与社会保障


    社会救助是社会保障的一个方面,社会保障是一个完整的体系,它包括社会救助、社会保险、社会福利和社会优抚四个方面,每一个方面在社会保障体系的地位和作用都是不相同的。

    社会救助面向贫困阶层;社会保险面向工薪阶层;社会福利覆盖面最广,公共福利面向全体公民,职工福利面向企业、事业、机关单位职工;优抚安置,面向军人及其家属。其中,社会救助属于社会保障体系的最低层次,它是社会保障要实现的最低目标,是社会保障的补充和辅助。但是,从我国现阶段的实际情况来看,社会保障体系还不成熟,作为社会保障核心的社会保险,还比较薄弱,覆盖面比较窄,其预防现实风险的直接保障作用的发挥还比较微弱,它不能完全覆盖社会所有的成员,如:无收入、无生活来源、无家庭依靠并失去工作能力者、生活在国家的贫困线以下和生活在最低生活标准以下的家庭和个人、遭受自然灾害和不幸事故者、在城市流浪乞讨的生活无助的人,都需要通过社会救助,达到社会保障的最低目标。而且,从我国已经开展的社会保障工作的实际情况来看,目前发挥最大作用,最完善、最成熟的也是社会救助。

    在社会保障中,社会优抚局限于狭窄的对象:军人及其家属,其作用是有限的;社会福利作为社会保障的最高层次,其目的是为了提高社会成员生活的质量;而社会保险,又不能保障全体的社会成员,只有社会救助,在我国基本解决人民群众的温饱问题,还存在大量贫困人口的情况下,其作用是不言而喻的。

     我国宪法第45条规定:中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物资保障的权利。国家发展为公民享有这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。因此,对贫困人群实施社会救助,保障他们的生存权,这是法律赋予他们的权利,也是国家和政府的责任。在社会经济发展的过程中,确保每一个国民均能免除生存危机,政府有义务根据国家财力和社会经济发展水平来推进社会保障制度建设,其中,优先和重点需要完善的是社会救助制度。因为,在社会保障体系中,最需要保障的是贫困人群和弱势群体,只有通过社会救助,使他们获得物资帮助,才能保障他们的生存权,这是他们立足于社会最基本的权利。


二、我国救助立法的不足
 

     我国开展社会救助工作已经多年,各方面已取得一定的经验,也制定了一些的法律制度,如:1994年颁布了《农村五保供养条例》,1997年颁布了《农村敬老院管理暂行办法》,1999年10月1日起施行的《城市居民最低生活保障条例》,随后还有各省市制定颁布的《城乡居(村)民最低生活保障制度实施办法》,有的省份如广东省还颁布了《广东省社会救济条例》。此外,2003年8月开始实施的《城市生活无着的流浪乞讨人员收容救助管理办法》等。

     以上这些法律制度都在不同的程度、不同的层次、不同的方面规定了社会救助工作的内容和对象,使我国的社会救助工作具有一定的法律权威性,但总的来说,我国救助立法还存在以下几个方面的问题:

1、救助立法不健全,缺少综合性的救助法规

     中国的社会救济工作是十分繁重的,每年有大量贫困人口需要救济,但现有的救济法规政出多门,立法主体层次高低不同,国务院!民政部,地方人民政府和地方人大都颁布了有关救助工作的法规规章,而且有的地方在救济立法方面走在国家的前面,如广东省在1998年12月就通过了《广东省社会救济条例》,在1999年7月1日就施行《广东省城乡居(村)民最低生活保障制度实施办法》,这都早于国务院颁布实施的《城市居民最低生活保障条例》。但是,缺乏统一的社会救助法,虽然考虑到有关的部门、各地政府可根据各部门、各地方的情况来制定有关社会救助的具体实施办法,但毕竟还需要一部完善的、统一的、综合性的救助法来指导全国的救助工作,以确立救助工作的法律地位,促进救助工作在我国经济和社会发展中更好的发挥作用。

2、救助立法不完善,有的方面近乎空白

     在我国已经制定的有关救助的法规中,几乎都是有关灾害救济和城镇居民最低生活保障的制度、政策和措施,以解决贫困人群生活温饱为主,但对于与贫困人群的生活密切相关的住房救助、医疗救助、子女的教育救助等,都缺乏相应的法律规定。《农村五保供养条例》第二条规定:“对救济的五保对象在吃、穿、住、医、葬方面给予生活照顾和物资帮助。”第九条规定:“五保对象是未成年人的,还应当保障他们依法接受义务教育。”《城市居民最低生活保障条例》第六条规定:“城市居民最低生活保障标准,按照当地维持城市居民基本生活所必须的衣、食、住费用,并适当考虑水电燃煤(煤气)费用以及未成年人的义务教育费确定。”在以上这些规定中,只是简单的提到了住房、医疗、贫困子女的义务教育,并没有做出有关贫困人群的住房、医疗、贫困子女的义务教育等方面的社会救助的具体法律规定。

(1)关于贫困人群的住房问题

     在解决温饱同时,对贫困人口进行住房救助是必须的。那些接受社会救助的贫困人口,连自身温饱问题都是国家和政府救济解决,更别说依靠自己的力量解决住房问题,同样,只有依靠国家和政府的力量解决。此外,有些贫困人口,虽然能依靠自己解决温饱问题,但在住房方面,面对年年上涨的房价和租金,不要说购房,就是租房也存在很大的困难,他们也需要国家政府的救助来解决住房问题。因此,应在救助立法中,制定有关住房救助的法律规定。

(2)关于贫困子女教育问题

     在救助立法中,也应该规定教育救助的法律规定。

     由于贫困所导致的儿童失学和无力接受高等教育,这几乎是所有贫困家庭所面临的重大问题,也是社会经济发展中必须解决的重大问题。

     在现代社会,教育是一个人立足于社会的根本,也是个人发展的基础,知识改变命运,接受教育会使一个人有能力独立于社会,甚至影响和带动自己的家人和周围的人追求知识,接受教育。而接受教育和接受高等教育,这是提高国民素质,促进经济和社会发展所必需的。国与国的竞争,最终是各国人才的竞争,而人才的培养有赖于教育。一个国家不仅要有发达的教育制度,构建完善的学前教育、小学、中学、大学教育体系,更要有能力有财力保证适龄儿童都能入学就读,保证考上大学的学子都能接受高等教育,使他们不因贫困而失学。教育,不仅仅是个人生存和发展的问题,也是一个国家、一个民族生存和发展的问题。

     因此,国家和政府要承担起保障国民接受教育的责任,要加大教育经费的投入,保障义务教育,保证贫困家庭子女接受教育的平等机会,不使他们输在人生的起跑线上。在社会救助方面,特别注重教育救助,拨出专款用于教育救济,并在社会救助立法中,增加有关教育救助的规定,明确教育救助的对象、经费来源保障以及发放的程序,确保尽可能多的贫困家庭子女都能上学读书,接受教育。

(3)关于贫困人群医疗问题

     在住房和教育之外,医疗也是贫困人口面临的问题。我国的医疗收费一直居高不下,而相当一部分底层群众的收入不仅没有提高,反而有所下降。在这种情况下,不仅贫困人口的看病就医是很大的难题,就是一般的收入不高的人群在重大疾病的面前也因高额的医药诊疗费而望而却步,有的放弃了治疗,有的中止了治疗,以自己的生命为代价,换来全家的经济上的安宁,避免家庭经济陷入困境。尤其是我国还没有建立起全民性的医疗保险制度,已经建立的医疗保险制度又存在着局限性,公民所能享受的社会保险往往与单位福利挂钩,而那些贫困人群之所以陷入贫困,就是因为没有工作或者单位效益差而无法享受社会医疗保险。因此,必须把医疗救助纳入社会救助的范围,以法律形式来保障人民群众的身体健康。

三、我国救助立法的完善

     综合以上社会经助方面存在的问题,有必要从以下几个方面制定和完善我国的救助法律制度。

1、要明确规定生活贫困者接受国家和社会的救助是宪法赋予其不可侵犯的权利

     对于国家和社会,社会救助不是自上而下的恩赐,而是国家政府应履行的义务;对于公民,社会救助并不需要感恩戴德,关于这一点,《中华人民共和国宪法》第45条已有明确规定。在救助法中再次重申生活贫困者接受政府和社会的救助是享受国家所确认的公民权利,社会救助是他们应得的社会援助,是他们应享受的权利。这样规定的目的是为了防止在进行社会救助时,救助工作者居高临下地以施恩的态度对待被救助者,伤害被救助者的人格尊严,践踏他们的权利;也避免救助工作者把国家和社会承担的救助义务,当作个人的恩惠,滥加施用,从而损害社会救助的目的和意义。

2、要明确规定由政府承担社会救助的财政责任

     我国持续了20多年的经济高速增长,国家积累了一定的财力,但绝大多数人缺乏必要的社会保障。并且在目前社会转型期,由于制度方面的原因,我国收入差距还会继续扩大,近年来相当一部分群众的收入,不仅没有提高,反而有所下降,城市和农村的低收入群众存在赤贫化的问题。此外,由于经济发展不平衡,农村和落后地区的社会保障都陷入极大的困难,应保未保的人还有相当的比例。所以,国家和政府要承担起社会救助的职责,不仅要尽快制定社会救助法,建立一套完善的社会救助机构,更重要的是承担起社会救助的财政责任,以政府的财政收入保障社会救助工作的实施。因为,作为社会保障系统的最底层的社会救助,其救济的对象是陷入生存危机的社会最弱势的群体,为了保障他们的生存,为了维护社会公平,政府应承担起社会救济的财政责任,用国家财力来保障救济经费的落实,同时要对救助经费的使用进行有效的监管。因此,在救助立法中,要明确规定由政府承担社会救助的财政责任,国家要成立相应的实施机构和监管机构,以保证救助经费的正当使用。

3、要规定住房救助、教育救助、医疗救助的法律制度

     在不断完善最低生活保障制度的同时,制定有关贫困人口和家庭的住房救助、医疗救助、教育救助的法律制度,在救助对象、经费来源、发放程序上给以明确的规定,更好地解决他们的住房、医疗、子女教育等问题,以法律形式保障贫困人口的生活。

4、要完善有关农村社会救助的法律制度

     我国一直实行二元的城乡经济机构,由于制度方面的原因,城市市民一直比农民享受更多的社会福利,在困难时也比农民从政府和社会得到更多的社会救助。而我国的农民在生产、生活、住房、教育、医疗等几乎所有的方面都要依靠自己的力量来解决。另外,我国城乡经济发展不平衡,农村经济一直落后于城市经济的发展,许多地方极度贫困,农民们连基本生活都无法维持,就是生活状况好一点的农民家庭,那些居高不下的教育、医疗费用也构成他们极大的经济负担。再者,农业生产对自然有很大的依赖性,一旦遭遇天灾,往往会对农民的生产、生活产生毁灭性的打击,使农民陷入贫困。而我国的农业保险、农民保险非常缺乏。因此,农村需要社会保障,更需要社会救助。在农村五保供养、灾害救济制度之外,要完善有关农民救助的法律制度,如农民低保、住房救助、医疗救助、教育救助等,使我国的农民也能享受公民应有权利,享受我国经济和社会发展的成果,在他们生活困难、陷入危机时,从政府和社会得到物质帮助,保障基本生活。

5、要完善有关捐赠和慈善事业的法律制度

     在政府承担社会救助的责任的同时,政府也应该动员社会力量来支持社会救助工作,其中完善有关捐赠方面的法律制度是非常必要的。我国现有《中华人民共和国公益事业捐赠法》和《救灾捐赠管理暂行办法》。后者是关于救灾方面的法规,前者是关于普遍性的捐赠的法律制度,对捐赠的个人、企业、组织都作出了税收优惠的规定。《中华人民共和国公益事业捐赠法》第二十四条规定:公司和其他企业依照本法的规定捐赠财产用于公益事业,依照法律、法规的规定享受企业所得税方面的优惠。第二十五条规定:自然人和个体工商户依照本法的规定捐赠财产用于公益事业,依照法律、法规的规定享受个人所得税方面的优惠。但这些规定只是规定了税收优惠的税种,没有规定税收优惠的税率以及税收减免的幅度,这样不利于社会捐赠的开展。因此,要完善我国的捐赠立法,对优惠的税种、税率以及减免的税收幅度作出明确具体的规定,以此引导更多的人关心和帮助社会贫困人群的生活,积极捐赠于社会救助事业。


【参考文献】

【1】郑功成 民生问题为什么如此重要【J】.社会保障制度,2005,(1).

【2】汪泽英 论经济转轨过程中的社会保障制度的完善【J】.社会保障制度,2005,(1).

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【5】李昌麒 弱势群体保护法律问题研究【J】.中国法学,2004,(2).

【6】罗志先 关于完善我国社会保障管理体制的法律思考【J】.社会保障制度,2005,(2).

(来源:《中山大学学报论丛》2005年第25卷第4期   责任编辑:苏盼)





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