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仇雨临 加拿大社会保障制度对中
日期: 2019年6月20日

 

加拿大社会保障制度对中国的启示

 

仇雨临(中国人民大学 劳动人事学院 北京)

摘要:中国的社会保障制度是当今中国社会的热点问题之一。尽管我国社会保障制度改革已经进行了近二十年,各项制度都取得了很大的进展,但总体上说还远没有达到预期的目标,进一步深化改革的道路还很长。因此,借鉴国外成功的经验,客观地评价改革的实际效果,并在此基础上深入思考中国社会保障制度未来发展的方向是一项重要的任务。与其他西方国家相比,加拿大社会保障制度除了具有体系完善、项目齐全等特点外,还特别注重与经济的协调发展,以及对社会保障制度进行科学、严谨的管理。加拿大选择了适度发展的模式,这一点对中国建设和完善社会保障制度尤其具有借鉴意义。

关键词:加拿大;社会保障;改革;启示

一、加拿大社会保障制度及其结构

加拿大是一个发达的市场经济国家,有着十分完善的社会保障体系。出于每个公民都有权利在他(她)需要的时候得到社会援助,享受社会资源的价值理念,加拿大为其公民,特别是社会脆弱群体建立了一个可靠的社会安全网,以化解公民所遭遇的各种经济和社会风险。

加拿大社会保障制度具有很强的系统性,表现为:(1)社会保障制度的最高层面是一般价值理念,如提倡互助、自由、民主、平等、权利、责任、公共目标等思想和信念。它们是加拿大人判断社会问题的标准和寻求解决方案的依据,也是社会保障制度设计的基本原则。(2)在一般价值理念层面之下的是政治理念。它比一般价值理念具体,带有政治倾向,包括自由主义、保守主义、社会民主主义和社会主义四种政治思潮。加拿大在政治上实行的是多党竞选和联邦制的体制,不同的党派执政,会采用不同的政治理念。政治理念对社会政策,包括社会保障政策有直接的影响。(3)除政治因素外,其地理、历史、经济、文化和社会因素也对社会保障政策有不同程度的作用。(4)在理论和现实影响因素层面之下的是具体的社会保障政策,包括收入分配政策(如养老保险、就业保险、工伤保险、社会救助等),医疗服务政策(如住院服务和医疗保险等)和其他社会服务政策(如对老年人服务、残疾人服务、儿童服务的项目等)。(5)在政策的执行层面,既包括政府机构,又包括非政府组织,如家庭、志愿者组织和商业组织等。它们相互配合,共同承担社会保障的职能。(6)具体政策的执行者大都是社会工作者,他们是受过社会工作教育的职业管理和服务人员。加拿大社会保障体系层次清晰,环环相扣。从其最具体层面的政策设计和实施可以清楚地检验其最高价值的实现。

加拿大社会保障制度包括收入分配计划、医疗保健计划和社会服务计划。(1)收入分配计划又可以按筹资来源分为缴费形成的社会保险和税收形成的收入转移支付。前者即依法强制雇主和雇员缴纳社会保险费,以社会保险基金的形式支付保险待遇,包括加拿大和魁北克年金计划、就业保险、工伤保险等。后者即由税收形成基金,用于支付收入补偿项目,如老年保障金、老年福利津贴、社会救济和儿童税收福利等。(2)加拿大实行全民医疗保险制度,即以公费医疗为主,由政府出资,政府管理,私人医院或医生提供医疗服务。(3)为社会弱势群体提供各种各样的社会服务。如为老人服务的老年人社区服务中心、老年人公寓,养老院,为残疾人服务的看护和照顾机构,为受丈夫虐待的妇女提供服务的庇护所等。其中一些服务机构是政府组织和管理的,还有一些是宗教团体和其他非政府组织建立的。

以下是加拿大几项主要的社会保障制度:

1.老年收入保障制度

在中国,人们习惯于使用养老保险概念来描述老年人的收入。但在加拿大,这个概念的内涵有所扩展。即使是政府实施的养老保险计划,其本身也是一个复杂的体系。此外还有以企业或行业为单位的私人养老金计划(补充养老保险)和以个人自愿为原则的个人储蓄计划。因此,在介绍加拿大养老保险制度时,使用老年收入这个概念更合适一些。加拿大老年收入保障的一揽子计划包括:(1)选择性的、需要对收入进行检验的转移计划,即老年保障金计划,覆盖所有加拿大人。这部分收入大约相当于退休前工资收入的14%。(2)缴费的养老金计划,其补贴水平在很大程度上取决于人们一生的收入水平。这部分收入约等于退休前最后5年平均工资收入的25%。(3)私人养老金计划,政府对其缴纳的保费给予税收优惠待遇。包括企业年金和个人储蓄养老金在内的私人养老金收入,大概相当于退休前工资收入的35%。(4)一些省的额外的、需对收入进行检验的补贴计划。(5)针对收入不足的老年人的福利转移支付计划。这五种方式相结合,为保障加拿大老年人获得可接受的物质生活水平提供了最好的组合方式(从工作中所获得的收入未包括在上述范围内)。一个加拿大人退休后,其基本收入每年平均为27 000加元至28 000加元。

2.就业保险制度

为失业的加拿大雇员提供的社会保险制度,是联邦政府的保障计划。资金来源于雇主和雇员缴纳的保险费,国家给予一定的资金补贴。其覆盖范围基本上是加拿大的所有受雇者,失业津贴水平相当于工资收入的55%60%

3.工伤保险制度

为遭遇工伤和职业病伤害的雇员提供的社会保险制度。由省一级立法和管理,覆盖率从60%90%不等。资金来源于雇主依法缴纳的保险费,津贴享受的条件为发生了“由于工作而导致的伤害或疾病”,津贴水平视受伤程度为工资收入的75%90%

4.医疗保险制度

加拿大的医疗保险制度以公费医疗为主,即由政府出资,由私营医院/医生提供医疗服务。这种制度的特点是,在全国10个省和3个地区实行一整套相互联系的医疗保险计划。它使所有的加拿大居民都可以享受全面的公费医疗,包括医院和私人医生为患者提供的住院(住院保险)和门诊医疗(医疗保健)服务。

除了公共医疗保险计划外,加拿大人还能获得一些补充性医疗福利(通过商业医疗保险),并用这些福利来支付公费医疗保险项目之外的医疗服务费用。根据各省的法律,这些福利只能涵盖政府保险计划规定的公费医疗项目以外的费用。

5.公共救助计划

加拿大的公共救助计划相当于我国的社会救助计划,是对生活在“贫困线”以下的个人和家庭进行救济的社会保障制度。通过家庭收入调查来确定受救助对象。资金来源于政府的税收,通过收入转移的方式,对低收入家庭和个人进行补贴,使他们的生活达到最低生活水平。

二、对加拿大社会保障制度的基本评价

加拿大的社会保障制度是其特定的哲学价值观、经济、社会、政治、历史文化和民族传统等因素相互作用和影响的结果。经过一百多年的发展,加拿大形成了比较完善和稳定的社会保障制度体系。其主要特点是:

1.服从于社会保障的最高价值:对公平、平等、公民的自由与权利、民主、社会公共目标、责任、互助等价值的追求与尊重。在加拿大的社会保障政策中一直贯穿着这些理念。例如,在老年收入保障计划中,设有面对所有老人的老年保障金和保证收入补贴计划,目的是维护老年人收入的合法权利,防止老年贫困。这是一个普遍享受的制度,不因人们过去的职业、经历和收入状况而不同。尽管20世纪90年代以来,由于国家财政紧缩政策的影响,使老年收入保障津贴从“普享型”变为“选择型”,即通过“收入退还”机制使收入高的老人得到减额的收入或根本得不到这笔收入,但对低收入老人没有影响。所以它维护社会公平的目标并没有改变。

加拿大的医疗保险计划更能体现其追求公民的平等权利和尊重人权的理念。加拿大人认为,维护健康是公民的基本人权,国家有保障人民健康的义务。在此基础上建立的全民医疗保险制度,是实现此目的的合理的制度安排。尽管这个制度由于经济大环境的影响,政府投入的资金减少了,但制度的根本性质———让所有加拿大人都得到医疗保险的权利———并没有改变。

2.党派政治和联邦—省政府分权体制对社会保障制度有重要的影响。加拿大在政治上实行的是多党竞选执政和联邦制的体制。执政党对社会保障制度的作用是不可低估的,因为它有最终的选择权和决定权。不同政党有自己独特的价值选择和政治信仰,在社会保障政策上也会有所区别。但在今天的加拿大,人们发现无论是哪一个政党执政,其政策主张都越来越趋同。这是因为,尽管加拿大社会结构的经济基础是资本主义制度和市场经济,但它又被社会正义的价值观所调和,即社会公平的理念缓解了个人主义对经济和物质世界的影响。这一点是任何党派执政的根本依据。

联邦与省政府在宪法权力上的划分,使它们在社会保障计划中所承担的责任有明确的分工。在大多数社会保障项目中,联邦的角色是立法、监督和资金支持,计划的具体执行是由省政府负责的。另外,加拿大的社会压力群体和官僚机构也对社会政策的选择有一定的影响。

3.社会保障立法是保证加拿大社会保障政策推行的法律基础。在加拿大宪法中明确规定了联邦与省政府在社会保障计划中各自的责任。由于早期的宪法主要是认定省政府对社会保障负责,因此,联邦在社会保障领域的进入和逐渐扩大是在修改宪法的基础上实现的。《加拿大权利与自由宪章》赋予加拿大人在法律面前人人平等的权利,使加拿大人可以以此为武器保护自己的合法利益。在《宪法》和《加拿大权利与自由宪章》的框架下,加拿大制定了一系列社会保障具体项目立法,包括《老年保障法》、《加拿大养老金计划法案》和《魁北克养老金计划法案》、《就业保险法》、《工伤保险法》、《加拿大卫生法》、《家庭补助法》等。立法既包括联邦层次的,也有省一级的。在此基础上分别建立了不同的社会保障计划,每一项计划都有法可依,从而杜绝了计划执行中的随意性和主观性,保证严格按照法律规范进行管理。这是加拿大社会保障计划得以顺利实施的重要条件。

4.加拿大已经形成较全面的社会保障体系。加拿大社会保障政策体系可以分成三个部分,即收入分配政策、医疗保健政策和社会服务政策。在收入分配政策中有老年收入保障计划、保证收入补贴计划、配偶津贴和丧偶津贴、省收入补助计划、公共救助计划、加拿大和魁北克养老金计划、就业保险、工伤保险等。医疗保健计划在加拿大社会保障体系中享有特殊的地位,全民医疗得到了认可。因此,虽然收入保障政策的全民性遭到了非议,甚至被取消,但公费医疗计划的普遍性原则却保留下来。加拿大还向不同的社会成员提供了全面的社会服务项目,如老人活动中心、老人公寓、老人护理院、残疾人照顾和康复所、儿童服务机构等。这些服务场所对于低收入者或没有收入者实行部分或全部免费的服务。

加拿大还有很多私人保险计划,如雇主办的企业年金计划和个人投资的商业保险计划等。政府对此给予鼓励和支持,主要是税收优惠和减免。

5.政府和社会力量共同参与社会保障事业。在社会保障计划的管理和执行层面,政府居主导地位,但其他社会力量的介入也是不可低估的。除政府外,还有大量的自愿组织和商业组织参与社会保障计划的工作,而且非政府组织的参与这些年还有上升的趋势。这一方面分担了政府社会保障的责任,另一方面也为人们提供了满足需要的更多选择。

6.社会保障人力资源的专业化和职业化。加拿大社会保障计划的一线服务人员和管理人员中的大部分是受过社会工作专业教育的人员,他们一般都具有“将助人为己任”的社工价值理念,具有社会服务的专业知识和技巧。正是通过他们的工作,社会保障的功能最终得以实现。制度的设计固然重要,但制度能否按照预期的目标实行,管理人员和服务人员的素质也同样重要。因此,加拿大十分重视社会保障人力资源的培养和使用。

按照《中国社会保障制度变迁与评估》中提出的四个评价指标,即社会保障制度的价值取向与建制理念、同时代和国情的适应性、制度的有效性和发展的可持续性[1]来评价加拿大社会保障制度,不难发现:

1)加拿大社会保障制度具有比较明确的价值导向,即在资本主义和市场经济的社会结构下,用社会保障制度(不仅仅是社会保障制度)来实现保障公民的合法权益,维护社会公正,弥补“市场失灵”缺陷的公共目标。其比较健全的社会保障计划和项目充分体现了这一点。

2)加拿大的社会保障制度与其国情是基本适应的。它既不是北欧国家那种基本上按照“制度型模式”建立的福利国家,也不像美国那样主要按照“剩余型模式”只提供有限的保障,它是“制度型模式”和“剩余型模式”结合的产物。这一点是符合加拿大国情特点的。加拿大社会具有“妥协”的性格,特别是在政治上,联邦与省政府相互妥协,政府与各利益群体之间相互妥协,加拿大经济和社会政策也要同全球化和国际贸易的需要相妥协等。所以,加拿大的社会保障制度尽管没有鲜明的个性,但却受到国民的支持。

3)加拿大社会保障制度基本上是有效的。表现在:第一,结构比较合理。从社会保障类别上划分,有社会保险制度(养老保险、失业保险、工伤保险),社会救助制度,全民医疗保健制度等。从资金来源来划分,有由税收支持的社会保障项目(老年收入保障、医疗保险和社会救助等),也有由缴保险费支持的社会保障项目(养老保险、失业保险、工伤保险等)。从管理体制上看,既有联邦政府管理的项目,也有省政府自己管理的项目;同时,非政府组织和商业组织也分担社会保障的管理和服务职能。从覆盖范围来看,社会保障计划特别是收入保障计划和医疗保险计划,几乎覆盖了所有的社会成员。第二,加拿大社会保障制度运行的规范性也是有保障的。它有一系列的社会保障立法,上至宪法,下至社会保障项目的单项法规和政策,一方面规定了联邦政府与省政府的职责,另一方面使社会保障制度的运行有法可依。第三,加拿大社会保障制度在满足需求方面是比较充分的。从范围上看,在政府税收支持的保障项目中覆盖了全部社会成员;从程度上看,注重满足基本需求。第四,加拿大比较重视社会保障资源的利用效率,注意控制社会保障的开支。在发达国家中,加拿大社会保障的政府支出水平是比较适中的。比如在医疗保险中,尽管加拿大实行的是全民医疗保障,但政府所花费的资金却少于以商业保险为主的美国。第五,加拿大社会保障制度对社会经济的发展起到了促进作用。由于加拿大社会保障成本相对于其成效来说是比较经济的,因此,加拿大劳动力的成本并不是很高,这使得它具有一定的市场竞争优势。全民医疗保健制度为加拿大经济输送了健康的劳动力,收入保障制度保证居民具有足够的购买力,促进了人们的消费。

4)加拿大社会保障制度的发展是可持续的。它融进了明确的价值和建制理念,注重与时代和国情相适应及制度本身的有效性,以社会经济发展为基础,并对其起到推动和促进的作用。

三、加拿大社会保障制度的经验对中国的启示  

中国社会保障制度在新时期的改革与建设尽管已经取得了巨大的成就,但问题和不足仍很多,有些甚至是严重的。经过近二十年的发展,有必要对我国的社会保障制度进行一番梳理,并在此基础上思考未来完善社会保障制度的对策。在对加拿大社会保障制度的系统考察和分析中所发现的一些经验,会对思考上述问题带来一些启示。

启示一:制度选择上有明确的价值理念,并在制度实施过程中始终如一地坚持。这样做的结果是使制度具有比较清晰的方向和持久的稳定性。

20世纪40年代以后,加拿大逐渐形成了社会保障制度的价值理念,即公民有权平等地分享社会资源,有权在需要的时候获得社会帮助。“加拿大是一个将公民的福利放在资本主义利润之上的国家,所有人的生命平等比几个经济繁荣更重要”[2]。从20世纪40年代到70年代初,加拿大逐步建立起全面的社会保障体系,这以后虽然在技术上有些调整,但总体框架和主要项目没有改变。

中国社会保障制度改革的初衷是为了与国有企业改革配套,然后是为市场经济改革配套,长期缺乏明确和独立的定位。“社会保障改革的价值取向与经济政策的价值取向日益混为一体,新制度的建制理念亦长期未找到准确的定位,这是社保改革至今无法定型的深层原因。”[3]在社会保障制度改革过程中,比较主流的价值观是“效率优先,兼顾公平”,但这显然是经济发展应该追求和实现的理念,而社会保障的主导价值应该是公平导向的,因为社会保障制度的本意就是弥补市场经济“效率”带来的缺陷。正是在“效率优先,兼顾公平”的思想指导下,使新制度缺乏整体建设的通盘考虑,包括对中国工业化和城市化发展道路的认识,现代社会对个人权利的日益尊重和维护,国际社会保障模式的影响,现行社会保障制度与原有社会保障制度、未来社会保障制度的衔接和利益的重新分配等问题。

中国社会保障制度改革到今天,与社会保障制度相关的三个方面———政府、企业和个人,都没能从制度中获益,老百姓对现行制度也心存疑虑。据调查:有60%以上的被调查者对“社会保障”表示不满。在调查中,公众最担心的家庭和个人问题依次是:生病住院、下岗或失业、家庭经济困难。[4]这说明,社会保障制度还没有得到社会各界的普遍认同,人民也没有从制度中得到期望的实惠。这一结果与社会保障制度的初期价值导向偏离社会公平不无关系。

启示二:社会保障制度与经济的协调发展是可以实现的目标,这也是社会保障制度可持续性的重要保证。

传统观念中,经济发展与社会保障制度似乎是一对矛盾。一方面,社会保障制度占用了更多的经济资源,增加了劳动力成本,削弱了国家的经济竞争力;另一方面,社会保障制度又弱化了人们工作的动机和竞争意识,使人变得更加懒惰,造成人力资源的浪费。一些福利国家社会保障制度中出现的问题也部分地印证了这种认识的合理性。但加拿大的例子告诉我们,在建立基本健全的社会保障制度与保持经济的健康发展之间是可以协调的。加拿大长期坚持社会保障制度的基本价值和原则,建立起比较全面的制度体系,但与其他工业化国家相比,社会保障费用开支是比较适度的。因此,一个好的制度不一定是成本很高的,也不一定必然阻碍经济的发展。

江泽民同志在党的十六大报告中指出,要实现全面建设小康社会的目标,“最根本的是坚持以经济建设为中心,不断解放和发展社会生产力”。中国在今后相当长的时期内,发展经济仍然是首要的目标和任务,这意味着中国的社会保障制度建设必须与生产力的发展水平相适应。因此需要对社会保障制度进行更深入细致的考察和探索,在坚持社会保障制度基本价值取向不变的前提下,还要追求成本—效益的最大化。

启示三:全面性、多样性和制度之间的衔接,是有效制度的重要体现。

综观加拿大社会保障制度的结构,其特点之一就是它覆盖的范围是全民性的。全民医疗保险制度是最典型的代表,这个制度保障所有加拿大人都有同等的机会获得医疗服务。第二,加拿大的社会保障制度是一种多样性的安排。例如,在养老保险制度中,既有按照普遍性原则设计的老年保障金计划,又有按照保险原则设计的加拿大和魁北克年金计划。同时,政府通过税收优惠政策鼓励和支持私人养老金计划的发展。这一方面使没有就业生涯或不曾在正规就业部门工作过的老年人也可以得到老年收入;另一方面,对于曾经在正规就业部门工作的老人,通过缴费性养老金制度可获得第二份养老金,还可能通过私人年金计划得到第三份养老金。结果是所有老人都可以最终领到老年收入,同时还兼顾了不同的人的不同需求。第三,制度之间紧密衔接,不留缝隙。同样是老年收入保障制度,如果只有一份老年保障金,但收入仍然很低的话,联邦政府还提供了保证收入补贴计划,以确保老年人获得一个最低的收入总额。针对老年夫妇年龄差距的问题,政府还专门设计了配偶津贴计划,以使老年夫妇中一方到65岁,另一方不到65岁时也可以获得过渡性的老年保障金。

目前中国社会保障制度还远远谈不上广覆盖的水平,即使是在三大保险方面,也主要是覆盖了国有企业职工。根据政府方面的消息,城市最低生活保障制度已经做到“应保尽保”。所以相对来说,低保的覆盖面是达到了制度设计的目标。另外,就我国现行社会保障制度体系来说,结构还比较单一,安全网的漏洞比较大,不能满足不同的需要。比如最低生活保障制度的设计只是考虑了一般的情况,即吃饭问题。无论贫困家庭规模和种类有什么不同,均按照一个救济标准执行;而贫困家庭住房、子女上学和看病住院等问题则得不到解决。另外,对特殊群体的需求反映得不够敏感,如对儿童、残疾人、农民工等弱势群体的保障需求缺乏专门的考虑。

由于我国社会保障制度的设计还比较简单化,层次不是很分明,所以制度之间的衔接不明显,总体上还是单一层次的。比如养老保险,退休人员的收入基本上靠国家发的养老金这种单一形式。多层次的养老保险制度还没有真正形成。社会保障制度本应以维护公平为己任,特别是保护弱势群体的权益。因此,社会保障资源的使用,也应该更多地向体制外的社会边缘群体和弱势群体倾斜。

启示四:形成政策制定过程中各群体利益表达和协商机制,广泛听取各方意见,使政策更加民主化和公开化。

社会保障制度涉及全社会各个群体和阶层的利益,受到多方力量的制衡。其实,社会保障制度的目的是为人民服务,所以在为服务对象制定政策时,理应倾听他们的声音。中国社会保障制度目前尚未建立老百姓的意见参与和反馈机制,体制改革以来也少见来自民众的直接意见反映。在中国加速民主化政治改革进程的同时,应将民众参与决策作为一项重要的议程来对待。

启示五:明确划分社会保障制度中各级政府的责任,做到分工有序,各负其责。这是制度运行的重要保证。

联邦政府与省政府的责任关系一直是加拿大社会保障制度发展的主题。加拿大社会保障制度中,既有联邦立法,也有省立法。加拿大社会保障制度的管理一般都是由各省自己负责,但联邦政府对于联邦立法的社会保障计划承担提供部分资金的责任。

在中国现有的社会保障制度中,政府的责任认定是比较模糊的。首先是中央政府的责任问题。尽管政府早已提出社会保障制度实行责任分担,但在实践中政府的责任并没有明确的界定。比如在养老保险制度上,政府对旧制度的历史责任到底应该由谁承担至今也没有做出清楚的回答。在政府内部,中央政府与地方政府的社会保障责任关系也不清晰。对于中央和地方政府在社会保障资金上的责任各自应负担多少,地方政府如果资金不足,中央政府应该补充多少等问题缺乏制度性的规定。目前的现实情况是,中央政府的责任越来越大,而地方政府的责任则几乎处于缺位状态。自1998年以来,中央财政投入的资金连年增长,在1998年至2001年国家财政对养老保险的补贴中,90%来自中央政府,地方财政不足10%。在国有企业下岗职工基本生活保障资金的来源中,政策规定“三三制”(财政、企业、失业保险基金各占三分之一),实际上是中央政府补贴占了65%,而企业和地方政府只占补贴总额的35%[1]P35

中国已经实行中央与地方分税体制,各自承担社会保障资金的责任是有一定条件的。应建立各级政府的社会保障财政分担机制,准确定位各级政府的资金责任。

启示六:实行社会保障多元化,鼓励非政府组织广泛参与社会保障制度的管理和服务事业,真正形成多层次的社会保障制度体系。

加拿大的社会保障制度具有明显的福利多元化特征,即政府行政手段与市场手段并举;政府与非政府、营利与非营利组织合作;个人和家庭、企业、社区和政府责任共担。非政府组织的广泛参与,不仅分散了政府的责任,有效开发了社会保障的资源,向人们提供了更多样的选择,同时还增进了社会成员之间的相互理解,促进了社会的和谐与融洽。

我国目前的社会保障体系,基本上是政府在唱独角戏,企业、个人和社会团体还没有找到自己的位置。但如果没有社会力量的参与,社会保障的社会化就无从谈起,社会保障就成了“政府保障”。

事实上,20世纪90年代以后,我国的民间慈善事业也获得了一定的发展,并发挥了相应的作用。如在1998年抗洪赈灾中,国家财政救济拨款48亿元,而通过社会募集到的捐赠款物总额高达72亿元。[5]这显示了公益机构和慈善团体存在的意义,也表明在社会各界蕴藏着丰富的、可资利用的资源。但总体来说,与发达国家相比,我国的公益事业才刚刚起步,主要表现为慈善机构少、动员社会资源的能力差、法制和政策滞后等。

促进中国慈善事业的发展,首先应该对慈善公益事业在我国新的社会保障体系中的地位给予明确的界定,将其视为社会保障制度体系中的有机组成部分。其次,政府应该有具体和导向性强的政策进行扶持和引导。通过税收减免、开征新税种等,实现对慈善公益事业参与者的优惠和鼓励。对于已经颁布的政策,重要的是落实。最后,公益事业的发展还需要法律的规范和保障。同时,其自身的建设,如确立正确的慈善公益理念,严格自律,完善管理,提高效率等也是必要的。[6]

启示七:完善社会保障制度的立法,规范制度的运行和维护被保障对象的合法权利。

健全的社会保障立法是加拿大社会保障制度正常运行的有力保证。在宪法中,明确规定了公民获得社会资源的平等权利,界定了联邦政府与省政府在社会保障管理上各自的责任和义务。每一项社会保障计划都有相应的法律支持,法律是社会保障的保障。同时,宪法是最高的法律,当社会保障单项法律与其发生冲突时,要服从宪法的规定;除非先行修改宪法,才能通过相应的社会保障法律和政策。《加拿大公民权利与自由宪章》为公民提供了可以保护自己免受来自于所有政府或政府代理机构,包括福利部门的不公正待遇的诉讼手段。另外,在各省还有一些人权立法,能够维护接受救助者的权益。

我国社会保障立法比较滞后,尽管国家颁布了一系列社会保障法规和条例,但尚未有社会保障的专门立法,新制度一直是依靠行政部门的政策执行的。缺乏法律规范的不利影响是:因制度缺乏法律的依据和基础,使社会保障制度的权威性降低;无法准确把握政府、企业和个人或政府与民间组织在社会保障制度中的责任和义务;制度实施过程中容易出现随意性行为和违规行为;对个人权益的维护和保障无法体现。因此,目前我国加快建立和完善社会保障制度立法的任务十分艰巨。可以考虑先出台《社会保险法》,然后再不断完善。

启示八:构建社会保障制度的科学评估体系,对社会保障制度的改革和建设不断进行总结和反思,使制度发展沿着理性的轨道前进。

加拿大社会保障制度建有较为科学规范的评价系统,包括需求评价、目标评价、服务评价、结果评价和成本—效益评价等指标。通过评价,可以对制度的实施情况有比较全面的把握,发现存在的问题,并在分析问题的基础上提出改革的方案。

在制度的评估方面,我国政府和学术界还没有给予足够的重视。长期以来,我国经济和社会制度的改革一直是采取“摸着石头过河”的策略,先“试点”再“扩面”,然后推向全国。这在改革初期缺乏经验的情况下,也是不得已的选择。例如医疗保险制度改革推出了“社会统筹与个人账户相结合”的方案,1994年中央选择“两江”进行试点(1995年开始)。但在试点刚刚进行1年,没有对试点经验进行系统评估的情况下,就匆忙于19964月决定将“两江”的经验在全国范围内推广。1998年颁布《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》,以政府文件的形式将医疗保险制度改革的模式确定下来。但时至今日,各地实行的医疗保险制度改革的具体办法也不尽相同,因为“两江”的模式并不一定适合所有地区。至今仍有争议的医疗保险是否应该建立个人账户的问题,也与缺乏对“两江”试点经验的总结和评估有关。由于风险的性质不同,个人账户对养老保险适用,但对医疗保险不一定适用。对医疗保险制度改革的经验研究的不足,是造成目前医疗保险制度改革困难的原因之一。

启示九:培养专业化或职业化的社会保障人才,进一步提高社会保障的管理效率和服务质量。

做好社会保障工作,既需要认同公平、公正和正义的价值理念,又需要具有足够的责任心和专业技能的工作人员,所以,加拿大通过社会工作教育的方式来培养满足这些条件的工作人员,以确保社会保障制度实施的效果。

从整体上看,我国社会工作教育还不是很发达,选择受过社会工作教育的人来从事社会保障工作就更是少见。现实中,社会保障的从业人员呈迅速增长的趋势,但普遍素质还不是很高。

尽管我国社会保险从业人员文化教育水平不断提高,但人员的专业技术结构还不是很合理,一般管理人员偏多,而专业技术人员尤其是中高级技术人员偏少。社会保障工作人员的整体素质还有待于提高,特别是需要培养为社会保障服务的专门社会工作人才,这是社会保障实现社会化管理的重要条件。

 

参考文献

[1] 郑功成.中国社会保障制度变迁与评估[M].北京:中国人民大学出版社,2002.16.

[2] Joanne C. Turner & FrancisJ. Turner. CanadianSocial Welfare[M].Pearson Education Canada,2001.

[3] 郑功成.社会保障制度改革必须确立公平的价值取向[N].南方周末,2003- 01- 01.

[4] “中国社会保障体系研究”课题组.中国社会保障制度改革:反思与重构[J].社会学研究,2000,(6).

[5] 吴建国.扶持民间公益事业,促进社会保障体系发展[N].华夏时报,2001- 04- 27.

[6] 范宝俊.慈善公益事业是中国特色社会保障体系的有机组成部分[Z].在首届中国社会保障论坛上的发言,2002.

 

(来源:《中国人民大学学报》2004年第1期)                                                      编辑:张胜





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