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董溯战 德国、美国养老社会保障法的比较研究
日期: 2020年3月29日

 

 

德国、美国养老社会保障法的比较研究

                    ——以国家、社会和市场为视角

董溯战

(南京大学法学院,经济法学博士研究生)

摘要:作为社会法的养老社会保障法是社会转型的产物。从国家、市场和社会的角度看,德国的养老社会保障法律制度突出了国家和社会机制,美国的制度则重视国家和市场的功能,但有效的制度安排依赖于国家、市场和社会机制的协调运转。因此,两国制度在演变过程中表现出三个趋势,即优化国家权力、强化竞争理念、提升自治精神。

关键词:德国;美国;养老社会保障法;比较

养老社会保障法是国家为保障老年人的生存权和生活权而制定的法律。德国、美国的养老社会保障法具有典型性,是各国构建和完善养老社会保障制度的主要参照对象。20世纪70年代以来,两国的制度也日益暴露出其不足,从那时开始的改革至今仍未停止,而这些改革主要是围绕国家、社会和市场之间的关系展开。因此,对两国的养老社会保障法进行分析比较,可以为我们提供有益的启示。

一、养老社会保障法的产生和性质

养老社会保障法是社会转型的结果。人类的生产有两种:一是生活资料以及为此所必需的工具的生产,二是人类自身的生产[1]P2)。在前工业时代,家庭不仅是人类自身生产所依托的组织体,而且也是生活资料生产的主要组织形式。所以,老年公民的生存与生活保障所需的劳动力和经济资料一般通过家庭即可解决,这样,家庭就成了主要的养老组织形式。这时的老年人的生存权和生活权主要是道德权利、习惯权利、宗教权利、法律权利的混合形态,但法律权利并不占主导地位,也不存在专门规范养老保障的法律。人类进入工业时代后,家庭的生产功能逐渐转移给了营利组织,家庭规模也日益缩小,难以单独承担老年赡养所需的经济和人力资源,于是,产生了老年赡养的社会化需求。一些先进的资本主义国家就顺应形势把老年生存权和生活权法定化,把老年赡养由家庭主导变成由家庭、国家、社会、市场等多方共同承担的模式。德国、美国就是这些国家中的两个代表。表面上看,德国的俾斯麦政府于1889年颁布《老年与残疾保险法》、构筑养老法律制度的动机之一是抵御社会主义等政治力量的威胁,美国罗斯福政府1935年制定以养老和失业保障为主要内容的《社会保障法》是对严重经济危机的反映。但实质上,两国法律的生成是社会变革的产物。

养老社会保障法是一种社会法。资本主义制度形成后,欧美各国法律所保障的公民基本权利的实现多建立在权利主体积极作为与国家、社会消极作为的基础之上。学者们就把公民的这种权利称作自由权。自由权要求国家权力在所有的国民自由领域不作为。[2]P16)工业文明削弱了家庭的赡养功能,依赖家庭保障和个人保障已无法充分实现老年人的生存权和生活权,人们只得变消极国家观为积极国家观,依靠国家的积极行动维护公民的养老保障权。这种借助国家等权力主体之外的力量才能实现的公民权利被称为社会权。养老社会保障法则是通过设定社会权对老年人的生存权和生活权加以保障的法,是社会法。

二、国家、社会、市场的界定

国家、社会、市场的分析模式是市民社会理论演变的结果。市民社会理论经历了三个阶段。古希腊与罗马、中世纪与1718世纪的契约论思想家(亚里士多德、西塞罗等,托马斯·阿奎那等,洛克、卢梭、康德等)认为市民社会同野蛮社会或自然社会相对应;洛克、黑格尔、马克思、伏尔泰、孟德斯鸠、潘恩等人坚持政治国家和市民社会的二分法[3]20世纪的一些学者对市民社会理论作出了新的阐述。哈贝马斯在总结帕森斯、葛兰西等人理论的基础上提出“公共领域—私人领域—国家”的构架[4]P35),柯亨、阿拉托两位学者从哈贝马斯的“生活世界”概念出发建构了“市民社会—经济—国家”的三元模式[3]。市民社会理论的变迁过程是国家、社会、市场三种机制孕育、形成、发展发挥作用的历史反映。在奴隶制时代和中世纪,自然经济通过政权组织把私人事务与公共事务融为一体。因此,人类生活在国家主导的单极世界中。近代商品经济使以公共事务为主导的国家和以私人事务为主导的市民社会分别获得了各自的独立空间,市民社会以不同于国家的方式在私人领域运转,这样,人类共同体分化为两个领域。然而,资本主义发展产生的诸多矛盾又导致国家对私人领域的广泛介入,作为对国家全面干预的回应,传统的市民社会日益分化成市场领域和社会领域,从而使人类的活动空间细化为三。其中,市场领域以竞争为基础,作为主体的盈利组织和从事经营活动的家庭及个人以实现个体利益最大化为目标;社会领域以合作互助为基础,作为主体的非营利组织、家庭和个人以实现集体利益为目标;国家领域以强制为基础,作为主体的政府组织、政治团体和个人以实现国家利益为目标。这种三元构架不仅使社会领域能够有效地界定并区分国家和市场,使国家对市场的干预保持在一定的范围之内,从而有利于协调国家和市场的关系,而且由于社会、国家和市场各领域具有各自不同的运行机制,为建立人类共同体的多元结构、消除单一结构对公民权利配置的不利影响,进而对安排包括养老社会保障法在内的各项社会法的合理结构,具有重要作用。

三、德、美两国现代养老社会保障法的比较

德国首先在世界上建立养老等社会保险法律制度,美国于1935年颁布的以养老、失业为主要内容的《社会保障法》则以全面性、系统性开创了社会保障立法的新时代。但是,法定化的养老社会保障权能在多大程度上转化成现实权利,还有赖于其所依托的法律运作机制。

(一)对德国的分析

国家在德国养老社会保障法律制度中起着主导作用。其一,如同许多欧洲福利国家一样,包括养老在内的德国社会政策主要是由政府和议会决定[5]P253),并通过国家法律贯彻实施。对于作为主体制度的法定养老保险制度,符合条件的公民必须参加;保险费的数额和标准、保险金的申领等要严格依法进行,个人几乎没有选择的余地。国家设有保险监督管理局对包括养老在内的社会保险进行宏观调控及合乎规范的监督。其二,德国养老保障的受益人涵盖普通雇员、矿工、公共部门雇员、自雇者、农民、农业工人[6]P566),被排除于制度之外者很少。覆盖面的大小反映的是国家干预的强弱。覆盖面窄,表明国家干预力度小,反之,则表明国家干预力度大。其三,养老社会保险的资金来源中约20%是联邦政府的财政补贴[7]P111)。没有国家的上述支持和参与,养老社会保障法律制度就失去了根基,就难以达到其既定目标。

德国养老社会保障法的最具特色之处体现在社会机制的广泛渗透及其突出作用。首先,德国的养老社会保障法以养老保险为中心,这种依靠单位之间、个人之间,及其相互之间甚至代际之间[8]P54)的互助合作的制度安排,就是社会机制的体现。其次,德国养老社会保险主要实行自治管理。代表大会、理事会分别为自治组织的决策机构和执行机构,其组成人员中,受保人、雇主的代表各占一半;专职行政领导人由代表大会选举产生。[7]P16)这些保险机构具有法人资格和相对独立的人事、经济管理权,是典型的非营利组织。再次,非营利组织在德国的老年服务领域中也发挥着极为重要的作用。德国曾经有约60%的老年服务是由非营利机构提供的[9]P140)。所以,德国的社会机制也是构建养老社会保障法的重要基础。

在德国的养老社会保障法律制度中,市场的力量较弱。这表现在两个方面:一是在法定保险中,个人养老金的数量同其缴费的多少及时间长短有一定联系,这体现了权利与义务、风险与收益的对应性,是市场规律的具体反映。二是职业养老金和私人养老金有所发展。1997年,德国的职业年金和私人年金占整个养老金收入的21%[10],这两类年金主要通过市场方式实现保值增值,其在整个养老金收入中的比重反映的是市场机制作用的强弱。在德国的养老社会保障法律制度中,市场机制虽然发挥了作用,但不甚突出。

(二)对美国的分析

美国的养老社会保险法律制度中,国家的功能虽然十分突出,但仍有欠缺。首先,美国政府是整个养老社会保障法律制度的设计者和维护者,并且为整个制度的安全有效运转提供了强制性基础。其次,美国的养老社会保障覆及了普通雇员、政府雇员、铁路雇员和收入超过一定数额的自雇者[6]P566-567),为大部分老年公民提供了借以生存的物质和非物质资助。其三,美国政府对养老社会保障制度也提供一定资金支持。老年救济的资金全部来源于联邦政府和州政府,社会保险的资金来源中约14%由政府提供[6]P582)。美国制度中国家作用也有不足之处,主要表现在社会保险的覆盖面较窄,特别是对于非正规就业中的临时工、农业雇工、家庭雇工及收入达不到一定水平的自雇者不予保障[6]P567)。这些不能享受养老保险者虽然可获得老年救济保障,但保障水平比较低。

在美国的养老领域,社会机制也发挥着重要作用,但不显著。最能体现社会功能的地方在于其社会保险法律制度。美国社会保险的资金约有64%来源于雇主和个人缴费[6]P582),较为充分地体现了单位、个人之间及其各自内部间的团结与互助。此外,第三部门在养老社会服务领域也起着一定作用。不过,美国135%的非营利组织中存在社会服务领域[11]P294)。但是,其中仅有小部分从事老年服务。

美国养老社会保险法律制度最引人注目之处是市场规则的广泛应用。首先,美国的养老社会保险资金中约2%是资本市场收入[6]P582),这主要是银行储蓄、买卖债券等市场投资所得。其次,美国养老金的给付与缴费有一定联系。其三,也是最重要的,美国的企业年金和个人年金比较发达。1992年,美国的职业年金和私人年金之和就占到养老金总支出的50%[12]P174)。此后,美国职业年金、私人年金的发展势头并没有减弱。这两类年金的保值增值主要是在竞争和追求效率的市场上通过资本运作方式实现的,资本市场的变化直接影响着年金资产的稳定和发展。

总之,德、美两国的养老社会保障法在运作机制方面既有共同点,又各具特色。就前者而言,两国的制度都把国家置于十分显著的地位。不论是制度的建立、维护与运转,还是受益人范围、资金来源,德、美的制度安排都突出了国家机制的主导性。两国制度的差异也很明显。首先,德国比美国更为重视社会机制的作用。德国采用自治组织管理的运营模式,美国则由政府经办养老社会保障。其次,与德国相比,美国的制度中市场机制的作用更为显著,美国有比德国更为发达的职业养老金和私人养老金。

四、对两国制度及其变革趋势的分析与评价

上述分析比较表明,基于各自的背景,德、美两国养老社会保障法的制度安排各有异同。20世纪70年代末以来,两国制度的优劣逐渐显现出来,并已引起各国的关注。同时,两国也一直在作相应的制度调整。在制度调整过程中体现出三个趋势。

第一,优化国家权力。首先,国家机制是养老保障法律制度建立的根本保障。由于机会、能力等方面的因素,有些老人依靠个人可能无法生存和生活。在商业保险和互助制度下,由于无相应的缴费能力,很多老人难以获得充分的保障。民间救济也因其随意性而仅能提供有限的生活援助。所以,任何自愿性方式都无法为低收入者提供可靠的老年保障。只有依靠国家的强制和法律,通过收入再分配和扩大公民的平等参与[13]P233),才能为老年生存和生活提供有效保障。其次,国家的介入要有度。由于国家提供的保障具有很强的再分配效果,如不能把它限制在一定范围之内,就会造成生活保障与个人努力的严重脱节,从而制约经济的发展。同时,因国家机构相对缺乏效率,过多依赖国家组织,也易导致资源浪费。一方面,德国、美国在养老社会保障中突出国家的机制与功能的做法符合制度本身的性质和要求。如果国家用力不到位,就会降低权利的实现程度。美国大量人口无法享受国家主导的养老保险,就是国家作用不足的表现。另一方面,德、美两国在养老保障中对国家的依赖过多。德国和美国19851992年的国家年金分别占政府全部支出的344%245%[14]P174)。美国主要依托政府经办养老社会保障。这不仅增加了政府负担,降低了效率,而且还会抑制经济增长。总的来看,在德、美两国的制度中,既有适当强化国家功能的需求,又有弱化国家力量的必要。所以,在养老社会保障法律制度中,优化,尤其是弱化国家权力,使其强弱得当,已成为两国制度的变革趋势。

第二,强化竞争理念。竞争的市场有其局限性。其一,自由的市场也会形成垄断和不正当竞争,进而导致财富的不合理分配。其二,即使是相对公平的竞争,由于个人之间能力与机会的差异,也会出现收入的差距。因此,竞争不能自动解决根除源于收入不同的老年风险。但是,竞争也是提高效率、促进发展的重要手段。如果养老保障的制度设计忽略了竞争,使收入和消费完全脱节,则有悖于公平和效率,不利于人们生活的改善。所以,养老保障法律制度的安排中应当考虑市场因素。美国重视职业年金和私人年金在老年保障中的作用,就是强化竞争理念的合理选择。德国的职业年金和私人年金则略显不足。为解决日益严峻的现收现付制的危机,两国出现了是否引入运用市场机制的积累制的激烈争论。支持者认为,由国家垄断并强制人们加入的养老社会保障制度是无效率的[14]P427),私人账户是对在职职工、退休人员和整个国家皆有益的制度安排[15]P115)。无论如何,在养老保障制度中引入适度竞争是一种趋势,也有其难以替代的合理性。

第三,提升自治精神。政府组织仰赖于强制,盈利性组织依托于竞争,而非营利性组织则主要建立在协作基础之上,并以自治为其主要运作特征。德国养老保险由同业公会经办,老年服务主要依赖于非营利机构,是合作与自治精神在养老保障领域的较好体现。德国是公认的发达国家中劳资直接冲突最少的国家,统计资料也证明,德国是因劳资冲突导致的工时损失最少的发达国家[16]P343)。这和德国广泛采用的包括养老社会保险自治管理在内的劳资合作分不开。比较而言,美国养老保障制度中,非营利组织的作用不突出。其实,非营利组织参与养老保障有其优势。首先,有利于制约国家权力,减少权力失范。其次,有助于精简政府机构,减少行政人员,减轻政府负担。再次,有利于增强制度的安全性,提高制度效率。参与养老保险的行业自治组织由雇主和雇员代表组成,这既便于反映制度利害双方的要求,又便于监督。非行业性的社会团体也因其接近广大受益群体而能重视他们的吁求。不管哪种类型,社会自治组织往往都因其非营利性、自愿性、专业性而可以减少摩擦,降低成本。德国、美国在养老保障领域提升自治组织的功能是对市场、国家失灵的回应,是保障老年权益的积极选择。

总之,养老保障法律制度的设计和养老社会保障权的实现反映了相关主体运用相应机制作出决策、实施决策的过程。不同的主体结构与不同的运行机制相联系,进而达到不同的法律运行效果。在上述三种机制中,德、美两国都力图摆脱某一机制主宰的状况,进而争取多种机制的协同运转,以共同推动养老社会保障权的充分实现和有效实现。但是,任何类型的事物运行机制都既有优势又有劣势。国家长于财富的再分配却难以顾及效率,而市场以效用或价格而不是以需要为标准来考量一切[17]P222-223),自愿组织和社会运动有助于参与和民主却缺乏政治力量与经济优势[18]P175)。正是认识到这一点,现代治理理论认为,有效的治理结构应当是多中心的、自主的、分工合作互为补充的[19]。政府并不是国家唯一的权力中心,得到公众认可的公共和私人机构也是各个不同层面上的权力中心;国家可以把原先由它独自承担的责任转交给私人部门和公民自愿性团体[20]。养老社会保障涉及公民的基本生存权和生活权,关系着基本人权,属于公共事务的范围。因此,多元治理理论也切合现代养老保障法的调整和重构,德、美两国养老保障制度的变革所体现出来的三个趋势正是这种精神的再现。

 

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(来源《宁夏社会科学》20053月第2   编辑:张胜)

 

 





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