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中国民间组织立法面临新契机
日期: 2020年1月19日

              

                  中国民间组织立法面临新契机

 

民政部法制办处长吴明表示,民间组织法治建设比较滞后,立法是渐进的过程,取决于多种条件

 

汶川大地震后,在官办慈善系统之外,中国民间组织积极参与各类救灾救援活动,被学界认为是中国公民社会蓬勃成长的标志。
  然而民间力量参与赈灾募捐、救援的力度和广度,较之官办慈善系统仍有天壤之别,至今仍面临诸多法律和政策的障碍。民间慈善力量何以突破瓶颈,本质上取决于中国民间组织的成长环境。6月初,《财经》记者就这个公众关注的问题,采访了民政部法制办处长吴明。

民间组织立法契机
  吴明认为,在中国,民间组织前景广阔。民间组织要有所作为,首先要有健全的法律环境。目前民间组织发展迅速,但法治建设比较滞后,目前大多是行政法规或部门规章等,法律层次较低。何时能上升到法律层面,应取决于多种条件。
  在吴明看来,民间组织的立法进程,主要取决于四个方面:一是中央高度重视民间组织立法;二是有比较好的社会机遇;三是社会上日渐达成共识;四是民间组织具有公信力。但是,吴明也指出,民间组织立法将是一个渐进的过程。
  从理论上说,中国的社会组织可分为三类:政府组织、企业组织、非营利组织。在非营利组织中,按现行法规又分为社会团体、民办非企业单位和基金会三大类。目前,中国正在完善民间组织管理的法规。
  对民办非企业单位,1998年中国出台了《民办非企业单位登记管理暂行条例》。对基金会,2004年《基金会管理条例》出台。而对社团组织的管理,最早可追溯到解放区时期。1988年,中国出台了《社团登记管理条例》,经1998年重新修订,目前正在做新一轮修订。
  对社会关心的成立民间组织必须有主管部门的问题,吴明指出,目前政府对民间组织,实行双重管理,一是必须有主管部门;二是要接受登记机关的监管。对主管部门的问题,未来可能会在政策上有所调整。
  比如一些行业协会,主要是按市场或产业分工成立的,在市场经济条件下,不大可能找到主管部门,未来应主要强调自律;还有一些慈善公益组织,政策上也将允许其尝试独立运作的可能;还有一些民办非企业单位,业务覆盖面很广,承担的是公益服务,也与必须有主管部门的规定不一致。在相关条例的修订中,也做了一些论证,相关条款可能会作出适当调整。吴明指出。
  据吴明介绍,就此次大地震而言,民间组织很活跃,在抗震救灾中发挥了重要作用,发展势头不错,也引起监管部门的关注。这可能是中国民间组织发展的契机。比如,1995年日本阪神大地震后,日本国会就专门通过了《特定非营利法人组织法》。这些做法都可供中国借鉴。
  吴明透露,目前《社团登记管理条例》修订稿已提交国务院法制办,可能要经国务院常务会议研究方能出台。未来对社会团体,其法人登记肯定由民政部管理,但更多是强调社团的自律,因此在新一轮《社团登记管理条例》修订中也有安排。

三类民间组织的异同
  据吴明介绍,民间组织当然属于非营利组织。就目前纳入民政部门管理的基金会、社会团体、民办非企业单位三类,其主要的区别在于:
  社会团体属于结社性质,可有个人会员或单位会员(如行业协会等),根据宪法规定的结社自由原则,社团一般实行会员制,会员交会费,互相服务,相互关系比较松散,并不紧密,是人合性质的组织。
  民办非企业单位,系以资本为纽带,由法人投资,形成法人资产,属于资合性质。
  民办非企业单位,应在工商部门登记。实际上,其性质与企业一样,区别在于,企业盈利,而民办非企业单位不能赢利,也不实行会员制,相互联系比较紧密。除了民办学校、中外合作办学单位,民办非企业单位还包括民办职业培训机构、民间投资的艺术馆或博物馆、民间科研机构等。
  基金会,属于资合性质,其资产来自法人或个人的捐赠财产,主要职能是运作资金,做慈善或公益服务。捐赠人对基金会有监督,但不一定参与其日常运作,多由专业人员负责资金运作和日常管理。
  据吴明介绍,民办非企业单位,其实是上世纪90年代后期才有的概念。在相当长的时期内,中国的教育、科学、文化、卫生、体育等服务全由政府主办的事业单位提供。随着市场化改革的深入,上世纪80年代后期,上述领域的民办机构增多,1996年中央决定从提供公益服务的机构中专门分出一块,列为民办非企业单位
  所谓民办非企业单位,其目的也是提供公共服务,从职能看与现有事业单位没有区别。关键的区别在于:民办非企业单位是使用民间资产举办,而事业单位是政府出资举办。其之所以是非企业,是指与企业等盈利机构相比,此类单位不能以盈利为目的。
  吴明表示,自《物权法》2007101正式施行后,相关机构还制定了诸多经济方面的法律。为与新的法律相衔接,就必须要修订社团及民办非企业单位的登记管理法规。目前有关部门正在修订1998年版的《民办非企业单位登记管理暂行条例》,但其进程可能比《社团登记管理条例》的修订稍慢一些。这是因为,其既涉及财产,又涉及登记程序、主管单位等问题,比较复杂。
  比如民办非企业单位能否破产清算?过去的管理更多侧重于注册、登记,今后的管理还要延伸到章程示范,以期改善其内部管理和外部运作。目前这方面规定比较薄弱,修订就是要解决当前最突出的问题。吴明如此解释。

政府是组织捐赠的有限主体
  汶川地震发生后,灾区各地接收捐赠款物达到400多亿元,这创造了1949年来中国捐赠规模的新纪录。而公众注意到,除了红十字会、慈善总会等慈善组织,灾区各级地方政府及其部门也是此次捐赠的受赠主体。
  其实,地方政府及其部门接受捐赠符合中国现有法律。19996月全国人大颁布的《公益事业捐赠法》第十一条规定:在发生自然灾害时或者境外捐赠人要求县级以上人民政府及其部门作为受赠人时,县级以上人民政府及其部门可以接受捐赠,并依照本法的有关规定对捐赠财产进行管理。
  对此,吴明解释说,《公益事业捐赠法》对政府及其部门可以接受捐赠的条款,主要是针对两种特定情况:一是发生自然灾害时;二是接受境外捐赠人的捐赠。在法律上,政府是接受捐赠的有限主体,并不是随时都可以担当这一角色。
  吴明表示,当年《公益事业捐赠法》制定中,之所以如此规定,主要是基于两点:一是救灾属应急事务,短期内集中统一接受、分配捐赠款物更为迫切,政府接受捐赠有其特殊的优势。二是中国公众对政府比较信任,实践中捐给政府的也比较多。由此,在发生自然灾害的非常时期,政府接受捐赠并集中分配,成本可能会低一些。
  至于外国政府的资金,属于国际援助。国际援助一般是政府对政府。此次地震后,美国、日本、俄罗斯等政府,也包括国际组织的援助,都是针对中国政府。因此由政府及其部门接受并使用国际援助,客观上有此需求。吴明指出。
  据吴明介绍,为确保政府接受的捐赠物资能够全部用于受灾对象,上述法律也规定,政府及其部门接受捐赠后,一是可转交给其他公益性非盈利组织;二是按捐赠者意愿分发给受灾对象;三是组织兴办公益事业。但是明确规定捐赠款物不能以本机关为受益对象
  吴明强调,政府及其部门接收捐赠,只能是在自然灾害发生后,或者是接受境外捐赠时。而在日常时期,政府并不能接收捐赠。至于这一有限主体接收捐赠的期限如何界定,目前《公益事业捐赠法》并不明确。但吴明估计,此次汶川地震,从地震发生到恢复重建,可能需要数年时间,因此政府及其部门在一段相当长的时期都有权接受并分配或运用捐赠款物。

 

             (来源:《财经网》2008620日 作者:常红晓 )





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