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胡政武 探析我国农村社会保障制度
日期: 2019年9月15日

 

探析我国农村社会保障制度

胡政武

(重庆师范大学 校产处,重庆 400047

内容摘要:当前,我国传统的以家庭和土地为中心的农村保障形式受到了前所未有的冲击,保障功能弱化,不能满足农村社会经济发展的需要。本文通过对我国农村社会保障的现状及其原因的分析,阐述建立农村社会保障制度是我国社会经济发展的客观要求以及建立农村社会保障制度的原则,并提出了几点设想。

关键词:农村社会保障;现状;必要性;原则;设想

农村社会保障体系是当前社会保障体系中的薄弱环节。随着农村社会改革的深入和人口老龄化浪潮的到来,以养老保险为主的农村社会保障问题越来越显得突出。党的十六大报告指出:“建立健全同国民经济发展相适应的社会保障体系,是社会稳定和长治久安的重要保证……有条件的地方,探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。”我国一直注重城镇社会保障制度建设而忽视农村社会保障制度建设,因而有相当部分社会保障的内容将整个农村人口排挤在保障体制之外。在我国经济体制深化改革的进程中,这种现象的存在是极其不合理的,因此建立一个适合我国国情的农村社会保障制度已迫在眉睫。

一、农村社会保障的现状及原因分析

我国实行经济体制改革后,农村实施了联产承包责任制,这对农村原社会保障制度造成了一定的冲击。从上世纪80年代开始,中国农村社会的保障制度处于旧制度瓦解、新制度尚未建立的状态之中,部分农村保障项目滑坡,农村社会保障整体水平倒退。造成这些现象的原因在于我们对农村社会保障的主观认识有误,举措不力。

(一)农村社会保障制度存在的问题

1、福利制度。“五保户”制度是农村社会保障制度中历时最久的一种福利制度。“五保”包括保吃(供应口粮、食油及零用钱等)、保穿(供给衣服被褥等必需品)、保住、保医和保葬。它所供养的对象是农村中无依无靠、无生活来源、无劳动能力的老人、残疾人和孤儿。能够受到“五保”的人员不多,根据有关统计,农村迄今只有200多万人享受到“五保”待遇。而且“五保”人员的年人均生活费用标准不高,为千元左右,低的只有200多元。即便如此,“五保”制度也面临着突出问题:集体经济组织统包统养难以为继,“五保”标准的提高与减轻农民负担矛盾突出等。

2、医疗制度。20世纪50年代建立的农村合作医疗制度,在保障农民健康、提高全民身体素质方面发挥了极其重要的作用,堪称世界农村社区医疗保障制度的典范,曾一度覆盖了95.2%的农村人口。然而在农村经济体制改革以后,这种制度则基本趋向瓦解,不得不恢复家庭保障和自我保障,仅1998年农村居民自费医疗的比重就达到了87.44%。受经济条件的制约,在农村,“小病挨、大病拖、重病才往医院抬”的情况较普遍,农村因病致困返贫现象严重。当前农民确实面临着大病经济负担的风险。农村医疗问题的根源在于城乡之间的不平等。据2000年世界卫生组织报告称,在全世界191个国家和地区中,我国的卫生费用公正性指数为0.638,居188即倒数第4位;城乡之间和大城市与贫困地区之间的人均卫生总费用差距在34倍甚至67倍之间。

3、养老制度。1991年,部分农村开始进行养老保险制度试点。这种养老保险制度以“个人缴费为主,集体补助为辅,国家予以政策扶持”为基本原则。这种制度过分强调个人积累,造成实际执行中的保富不保贫。国家财政的不支持则大大降低了农民参保的积极性,而且标准太低,对农民的养老不能起到真正的保障作用。1998年,参加农村社会养老保险的人口为8025万,但到2002年年末,下滑到5462万人。目前部分地区农村养老保险工作已陷入了停顿状态。家庭养老仍然是农村保障老年人生活的主要形式。据有关部门的调查和估计,在中国农村家庭养老约占整个养老保障的92%

4、救灾、救济制度。救灾、救济是农村社会保障中最基本的形式之一,它对灾民恢复生产、保障农村弱势群体的基本生活和维护社会稳定方面发挥了重要作用。由于我国各种自然灾害频繁发生,对我国的救灾救济工作造成了巨大压力,财政支出与受灾损失相比只是杯水车薪。如2001年,全国因灾害造成的直接经济损失达1942.2亿元,受灾人口为2.6亿,中央和地方各级政府救灾资金投入41亿元,人均只有14元。

(二)原因分析

造成上述现状以及新的农村社会保障制迟迟未能提上议事日程,归结起来主要有以下几点原因。

一是“经济决定”论或“财力有限”论。通过分析建国以后我国建立的超越经济发展水平的社会保障制度所引发的弊端,以及引证这种社会保障制度难以为继的现实,来说明经济发展水平对社会保障的决定作用,认为在当前国家经济实力不足够强大的条件下,即使勉强建立保障体系,也会因为资金问题而产生严重的后果。

二是“阶段”论。认为社会保障是社会经济发展到一定程度、一定阶段的产物,农村社会保障大都是国民经济进入工业化发展的成熟时期才开始普遍建立起来的,实施农村社会保障是工业剩余反哺农业高级阶段的主要措施。而现阶段我国的工业还没有到达那种成熟期,它本身也还需要大力的支持,资金不足始终是我国企业发展的瓶颈,因而不宜现在就大力展开对农村的社会保障工作。

三是“效率优先”论。认为中国经济二十年来所取得的巨大成绩,靠的是没有社会保障的乡镇企业和民营企业,大量基本建设靠的是进城打工的农民;而且由于在农村没有平衡的劳动社会保障体系,劳动力成本低,中国成为国际资本和劳动密集型产业的转移地。中国农村和集体企业因为没有社会保障,所以青壮劳力不得不外出打工,以追求更高报酬和发展机会,所以,如果扩大农村社会保障制度则会阻碍我国经济的发展。

四是“土地保障”论。认为目前农村的集体土地承担着农民最基本的生存社会保障的功能。在经济发展好时,农民进城打工;在经济紧缩时期,农民回乡种地,也能够维持最起码的生活。因此现行的农村社会保障制度能够继续下去,不会给社会带来什么不稳定。

五是“家庭保障”和“自我保障”论。认为中国养老保障历来主要以家庭养老为主,中国应当发扬中国文化尊重家庭互助,重视子女教育,敬重照顾老人的优良传统,建立以家庭的储蓄养老保障为主、民营的医疗保险为辅、社区的社会救济保底的廉价高效灵活多样的社会保障系统。

二、健全农村社会保障制度的必要性

农村社会保障的严重缺失引起了一系列社会问题:严重影响了广大农村居民的生活保障和生活质量;影响了计划生育政策的实施,给农村和整个社会带来了巨大的人口压力,严重地影响农村人口素质的提高;农村的养老问题十分突出,医疗保障的缺失成为农村贫困的一个相当重要的因素;直接妨碍着农村土地制度的改革和城市化进程的推进,形成了一种与市场经济相悖的土地保障形态农业,成为制约整个农村社会实现小康的瓶颈。从经济的发展、社会的变化和农村的现状来看,建立健全农村社会保障制度是必要的。

1、农村社会保障制度是实现社会公平、缩小贫富差距的重要途径。全国人民实现共同富裕是我国社会主义的本质特征,也是我国社会发展的根本动力和最终目的。以市场为导向的农村改革,在带来动力和效率的同时,也带来了不安定因素,扩大了收入分配差距。城乡居民消费水平差距比1994年高达341,农民相对生活水平已降到历史性的低谷。从长远看,收入拉开与国家经济发展战略以及农村经济发展要求相悖。如果任其扩大,就会造成多方面的严重后果。而且由于多方面的原因,城乡分割的二元体制的实施也导致了我国二元社会保障结构的产生。传统的福利制度仅仅表现为面向城镇居民的福利,而对农村居民的福利保障则明显不足。据有关资料显示,从人均占有社会保障费用情况看,城市居民人均455元,农民人均仅15元,相差30倍;从社会保障的覆盖面看,城镇已达90%以上,而农村只有4%。因此,建立与完善农村社会保障体系将会有效缓解城乡居民社会保障的不公平状况,促进农村经济的发展和社会的稳定,真正体现“公平”原则。

2、农村社会保障制度是解决农村老龄化问题的需要。2000年,我国65岁以上人口占总人口的比例已达7.40%,按国际公认的标准已经基本进入老龄社会。由于我国老龄人口绝大部分分布在农村,并大多依靠家庭养老的方式,随着农村工业化、农村城市化进程的加快,农村受到的冲击将比城镇更加严重。农村社会的家庭结构、生活方式都有了相当大的变化。大量青壮年劳动力向城市转移,农村家庭规模变小,子女数目减少,目前主要依靠家庭赡养老人的模式出现困难。在农村家庭养老原有的社会经济基础及其功能已逐渐削弱的情况下,维系未来所面临的养老需要,其模式变迁已成为必然,因而,迫切需要建立新型的农村社会保障体系。倘若我们不从现在起就高度重视农村社会保障制度建设,势必在将来酿成农村老人供养方面的悲剧。

3、农村社会保障制度是推进农村土地制度的改革和完善的需要。在我国,农村土地的福利功能和社会保障功能严重制约了土地制度的市场化取向,而建立和完善我国农村的社会保障制度,则有利于逐步弱化和替代土地的社会保障功能。因此,建立能够替代农民土地保障功能的社会保障制度,使社会保障利益补偿大于土地给予每个农民家庭的收益,使社会保障的抵抗能力优于土地的抵抗风险能力,就可以使土地通过市场机制得到有效配置,加快农村的土地流转,促进农村城镇化进程。

4、农村社会保障制度能有效地启动我国农民消费。20世纪90年代以来,我国消费需求发展的总趋势是疲软低速的。造成我国消费需求不足的主要原因是农民的消费量过小,而农民消费需求不足又主要源于我国社会保障制度的不健全影响。由于社会保障制度不健全,农民不得不压缩现期消费,增加储蓄以预防不测。因此,建立和完善我国农村的社会保障制度,解决好农村社会救济及其社会保障问题,对于稳定农民的心理预期,激发潜在的农村购买力,增加农民的消费需求,都具有重要的现实意义。

5、农村社会保障制度是稳定社会劳动力的需要。我国现有农村劳动年龄人口5亿,乡镇企业解决了一亿多,农业需要一亿多,因而还有大量的过剩劳动力有待流出。如果农业剩余劳动力不能顺利转移,或因种种原因在非农产业就业后复又失业而得不到相应的社会保障,势必产生一系列的社会问题,影响社会安定,影响到我国劳动力对经济发展的作用。随着经济市场化的推进,市场竞争、经济波动将导致对农村剩余劳动力的转移,产生无法预计的不确定性,这就对建立农村社会保障体系提出了更加紧迫的要求。

三、健全农村社会保障制度原则

我国城镇和农村地区在生产社会化程度、就业结构、社会分配结构和消费结构等方面存在着明显的差别,并且我国农村人口众多,分布地区广泛,区域经济发展极不平衡,因此,构建农村社会保障制度模式,需要结合中国的国情、农村社会经济的特点及未来的发展方向,并遵循以下原则。

1、因地制宜,不搞一刀切的原则。社会保障制度是社会经济发展到一定水平的必然产物,其实际状况离不开具体的经济环境。由于中国经济发展的不平衡性,建立统一的社会保障体系还非常困难,目前应当按照区域的经济发展水平和人民的收入水平不同,在建立农村社会保障时,在不同区域可确定不同的具体内容、不同的保障标准。如果地方财政状况允许,可由地方财政支持提前建立农村社会保障。

2、普遍保障,低水平起点原则。普遍保障是指农村社会保障的对象范围要包括所有农村社会成员及他们所需要的社会保障的各个方面。社会保障的科学机理是大多数人分摊少数人的风险。覆盖面越大,每个保障对象遭遇风险的概率就越小,这一法则要求农村社会保障具有普遍性。同时中国农村当前及今后相当长时期的经济发展水平也决定了农村社会保障的目的必须是保障广大农民的基本生活需要。低水平起点是因为中国农村人口数量庞大,且还不富裕,即使是富裕地区,也只是小康水平。因此确定保障标准、实施范围应该考虑各地的情况,以低水平为起点,尽可能地覆盖到所有地区的农民,尤其是贫困农民。

3、社会保障同家庭保障相结合的原则。从长远看,由于社会结构的变化,人口流动的增加,家庭的保障功能必然会逐渐削弱,家庭难以承担广大农民基本生活的全部责任。但是在农村目前及今后一段时期,家庭保障仍是占主导地位的保障方式。家庭保障的某些特殊功能是任何社会化的手段都无法取代的。因此,社会保障和家庭保障两者之间的关系是相辅相成而不是相互排斥。另一方面,社会保障必须成为一个开放系统,随着形势的发展而调整本身的结构和功能,以期与家庭保障更好地配合,从而更全面地帮助全体社会成员对付现代社会中的各种风险。

4、社会保障与社会经济同步发展的原则。经济发展是社会发展的物质基础,更是建立社会保障制度的重要前提。在建立农村社会保障制度的过程中,不能只考虑保障需求,还要充分考虑提供保障的可能,即农村社会保障水平要与国家或农村经济发展水平相适应。农村社会保障支出占农村国内生产总值的比例过大,会影响农村经济的发展;比例过小,则不能满足合理的保障需求。因此,要寻求一个合适的切入点,但要做到这点是比较困难的。在目前情况下,我们应吸取国际经验教训,宁可社会保障水平滞后一些,也决不能超前,否则就会重蹈某些福利国家的覆辙。

5、法制化原则。要加快立法,为农村社会保障健康发展提供法律依据。政府应尽快出台社会保障法及其配套法规,完善农村社会保障制度,包括农民养老社会保险法、农民医疗社会保险法、农村工伤社会保险法、农村扶贫与灾害救济社会保险法和农村残疾人保险法等,使农村社会保障制度的建立有法可依,有章可循,走法制化的道路。

四、建立新的农村社会保障制度的若干设想

农村社会保障是我国社会保障体系的重要组成部分。新的社会保障制度应立足农村,以农民为利益主体,适应我国国情,符合我国经济现状及发展趋势,通盘考虑,逐步建立起满足农民要求、体现社会主义制度优越性的农村社会保障制度。

1、关于责任主体。目前制约农村社会保障事业发展的关键是责任归属不清。农村社会保障制度的建设,必须先分清责任、确定权属,并用法律的形式固定下来。具体而言:(1)国家是农村社会保障制度建设的主导。社会保障是一种公共产品,市场不能有效提供,也不可能由民间力量主导,只能由社会资源的最大拥有者———政府牵头负责。(2)集体仍然是农村社会保障建设的主干。这是因为农村社会的特点决定了其特有的、不可替代的保障功能。但是农村经济体制改革打破了传统集体保障赖以存在的组织和经济基础,使得集体保障的组织依托、现实基础、具体责任发生了变化。(3)家庭在农村社会保障中有着不可替代的作用。在我国农村,家庭作为社会保障的责任主体具有坚实的基础:传统的生活方式和当前主要以家庭为基本生产单位和经营单位的生产经营方式,使家庭具有最直接、最具体的经济保障和服务保障功能。(4)非营利组织在农村社会保障中的作用愈益突出。非营利组织在农村社会保障领域的导入,将会提供多元化的服务,比如可以提供科技、教育培训、医疗康复、信息等不同的服务,以满足不同人群的需要,从而成为独立的服务主体:筹集资金,开展扶贫活动;充当贫困地区和国际民间组织的中介,帮助二者建立联系,使贫困地区得到适当援助。

2、关于农村社会保障资金。财政支持须不断扩大与适度控制相结合。当前的农村社会保障,国家以非财政政策支持为主,仅在社会救济和社会优抚中有财政支持。为此,国家应逐步转向对意义重大的基本保障项目给予财政支持,其它有关项目先以非财政政策支持为主,但不断扩大财政支持范围与力度。在财政支持中,应根据不同地区的经济发展水平和财力状况,不断调整中央与地方分担的份额,实现地区收入的再分配。同时个人也必须承担适当的义务,即缴纳相应的保险费用,确保国家、集体(企业)、个人共同分担。由于社会保障是一个“保健因素”,因此它总保持扩张趋势。在发达国家,这部分的高额支出已成为国家财政的沉重负担。我国应从一起步就周密筹划、有效监控,确定适度的农村社会保障水平。

3、关于养老制度。现在世界上流行的退休社会保障模式主要有现收现付式、储蓄积累式、社会福利救济金模式、社会福利救济与个人储蓄混合模式、社会救济双轨制等多种模式。其中影响面最广、采用范围最大的是前两种。现收现付式的主要特点在于由政府向所有工作的人征收数量不等的社会保障税,分发时根据个人资产的多少,将收到的现款相对平均地分发给现时退休的老人。储蓄积累式的主要特征是把退休金的来源转嫁到劳动者身上,要求人们在工作期间逐年积累,建立个人账户,退休后使用。正如20世纪90年代我国在农村搞的养老保险制度一样。但由于目前我国农村农民的收入和家庭存款的情况不很乐观,这种方法在我国也无法全面推广。新的养老机制应考虑我国农村的现实状况和实际消费水平,分三个层次建立:第一个层次是由国家建立的以农民个人账户为主的强制性储蓄积累制度,这一制度是为了保证农民年老后最基本的生活条件,其发放标准不必过高。其资金来源,可以从农业税中提取一定比例,也可以从国民经济的二次分配中解决。第二个层次是由集体经济为农民的个人账户提供补充性的资金,构成集体福利的一部分。目前我国农村确实存在一批经济实力很强的集体经济实体,可以由它们为所属的农民提供部分资金,满足农民未来的养老需求。第三个层次是由农民个人在劳动期间的自身积累。应该允许收入高的农民将收入所得存入其个人账户,以备未来使用。同时还应建立与之配套的相关制度,例如农民的退休制度,以便明确养老金的发放时间;建立起与城镇社会保障制度之间的接口,有效地解决农村和城镇居民在城乡间的流动问题。

参考文献

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(来源:《重庆师范大学学报(社会科学版)》2004年第5期编辑:张胜)

 





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