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周宝妹,郎俊义 试论人民警察社会保障的法律保护
日期: 2019年12月14日

 

试论人民警察社会保障的法律保护

周宝妹,郎俊义

(中国青年政治学院法律系,公安部经济犯罪侦查局)

内容摘要:虽然我国采取专门立法和设立基金的方式,初步建立了人民警察的社会保障制度,但并未完全反映和满足警察的职业特点和特殊需要。根据警察工作现状和医疗改革实际,警察所患疾病应当进行“职业病”与“非职业病”的划分,让警察享受公正合理的“职业病医疗保障”待遇。稳定和充足的资金是社会保障制度建立和发展的关键,必须利用多种途径筹集资金采取综合措施提供保障,构建一个比较完善、相对特殊的人民警察社会保障制度。

关键词:人民警察;社会保障;法律保护

纵观当今世界各国,无论是发达国家,还是发展中国家,无论是为了维护国家安全的需要,还是为了维护社会秩序的需要,都赋予警察一定的司法特权和生活优待。现阶段我国作为一个发展中国家,经济仍然存在着一定的困难,自然无法给予警察以过高的待遇。然而,和平时期的人民警察作为一种极具危险性的职业,成为公务员队伍之中的特殊群体,繁重的劳动需要受到尊重,合法的权益理应受到保护。因此,经费紧张的公安机关和工薪阶层的人民警察,需要根据职业的特点和适应特殊性需求,构筑比较完善的社会保障制度,建立相对特殊的社会保障体系。

一、人民普察对社会保障的特殊需求

(一)社会保障的一般概念

社会保障的一般概念是什么不同的人有不同的理解,不同的学科有不同的定义,至今没有一个可以为大家所共同认可的概念存在。有的专家将出现这种情况的原因归结为“社会保障制度在许多国家正处于建立、发展和改革之中,社会保障是一门新兴学科,对它的研究还处于并非成熟的阶段各国由于经济发展水平和具体国情不同,人们对社会保障的理解和认识自然容易出现分歧而人们在给这个词作出定义时又常常强调了社会保障性质、特点或功能等某一个侧重点。”[1]国际劳工组织将社会保障定义为,“社会保障即社会通过一系列的公共措施对其成员提供的保护,以防止他们由于疾病、妊娠、工伤、失业、残疾、老年及死亡而导致的收人中断或大大降低而遭受经济和社会困窘,对社会成员提供的医疗照顾,以及对有儿童的家庭提供的补贴。”[2]有的学者认为,社会保障是国家或政府为了保证社会稳定,通过立法和行政措施为失去收人来源和劳动 能力的人提供基本生活保障的行为,在现代社会,它还是政府调节和控制经济运行的重要手段。[3]也有的学者认为,社会保障是国家为了维护经济发展和社会安定,通过强制性立法,以国民收人分配和再分配的形式,对全体社会成员的基本生活需要和经济发展享受权予以保障的制度。[4]学者们提出的社会保障概念在措辞上虽然存在着一定的差异,但都有着共同的一点,即社会保障是国家和社会对社会成员个人提供的保护。从社会保障制度产生和发展的历史分析,社会保障制度是以法律为先导的。各国通过立法建立本国的社会保障制度模式,确立本国社会保障制度的具体内容。哪些社会成员可以获得哪些社会保障待遇是社会保障法的一个重要内容。尽管各国具体的社会保障制度各不相同,但一般都对包括警察在内的公务员的社会保障进行单独立法。

(二)人民警察的特殊需求

在我国,人民警察属于国家公务员序列,就目前法律制度而言,在医疗保障上,警察与一般公务员并没有太多的区别,在伤亡抚恤上,警察参照现役军人的优抚规定来执行。如此说来,人民警察的社会保障问题已为法律所规定,似乎并没有单独立法构建人民警察社会保障特殊体制的需要,然而现实情况却并非如此。早在1991年《中共中央关于加强公安工作的决定》就明确规定“公安机关是政府的一个职能部门,但又不同于一般的行政机关。”正因为公安机关作为人民民主专政的重要工具,具有行政执法和刑事司法的双重职能,是一支武装性质的纪律部队,因此决定了和平时期人民警察是最具危险性的职业。为了维护国家长治久安、保障人民安居乐业,公安机关广大民警日夜操劳,终年奔波,长期超负荷工作,身心健康经受着常人难以想象的考验。尤其是随着各种犯罪活动的暴力化、智能化、集团化倾向日益加剧,许多战斗在第一线的警察要经常面对着生与死的考验和血与火的斗争。自1981年以来,全国就有7000多名民警因公牺牲,13万多名民警因公负伤;仅2003年一年,全国就有476名民警因公牺牲,6076名民警因公负伤。[5]人民警察作为一种极具特殊性的职业,决定了警察的社会保障需求的特殊性,决定了需要专门的法律规定进行规范。特别是人民警察作为公务员之中患病率最高、伤残率最高、死亡率最高的“高危人群”,虽然享受着公务员的医疗补助,然而却常常无法满足实际的需要。虽然每年公安系统都积极开展各种形式的慰问活动,深人各地慰问伤亡民警及其家属,发挥了抚慰家属、凝聚警心、弘扬正气的作用。然而,这种声势浩大的慰问只是一时一次的活动,如何建立长期稳定的制度保障警察的社会保障需求是值得研究的一个重要问题。

二、人民普察社会保障的现行制度

(一)国家规定的抚恤保障

根据我国目前的有关法律规定,人民警察与一般公务员一样,享有公费医疗待遇和养老保险待遇,没有专门的立法规定。关于人民警察社会保障的专门立法主要集中在伤亡抚恤待遇方面。

1995年的《中华人民共和国人民警察法》作为公安机关警务保障的基本法律,明确规定了人民警察的伤亡抚恤参照现役军人的优抚规定执行。根据《人民警察法》第41条的规定“人民警察因公致残的,与因公致残的现役军人享受国家同样的抚恤和优待。人民警察因公牺牲或者病故的,其家属与因公牺牲或者病故的现役军人家属享受国家同样的抚恤和优待。”

1996年的《公安部、民政部关于印发公安机关人民警察抚恤办法的通知》作为公安机关抚恤问题的专门规范,详细规定了人民警察的死亡抚恤和伤残抚恤等有关事宜。根据《公安机关人民警察抚恤办法》的规定,警察死亡,根据死亡性质可以确定为革命烈士、因公牺牲和病故三种。警察死亡,根据死亡性质和本人死亡时的工资收人,由持证明书的死亡警察家属户口所在地的民政机关计发一次性抚恤金。一次性抚恤金的标准为革命烈士,40个月工资;因公牺牲的警察,20个月工资;病故的人民警察,10个月工资。立功和获得荣誉称号的警察死亡,按规定的比例增发一次性抚恤金。被批准为革命烈士的警察家属还可以享受定期抚恤金。根据《公安机关人民警察抚恤办法》的规定,警察伤残,根据伤残性质可以划分为因战致残和因公致残两种。根据丧失劳动能力及影响生活能力的程度确定伤残等级,分为特等、一等、二等甲级、二等乙级、三等甲级、三等乙级。伤残警察从评残批准之日起计发伤残保健金,并享受有关公(工)伤和抚恤待遇。生活不能自理、饮食起居确需人扶助的离休、退休的特等、一等伤残人民警察可以享受护理费。伤残警察死亡,根据有关规定,停发伤残保健金和护理费,其家属可以享受一次或定期的抚恤金、生活补助等待遇。

2002年的《劳动和社会保障部、财政部关于二等乙级以上伤残人民警察医疗待遇问题的通知》作为公安机关医疗保障的补充规定,特别规定了人民警察因公负伤致残的医疗待遇等有关问题。根据通知的有关规定,二等乙级以上伤残人民警察医疗保障按照当地二等乙级以上伤残革命军人的有关规定进行管理,所需医疗经费原渠道不变,由经办机构单独列帐管理。

(二)系统内部的补充保障

虽然国家专门立法明确规定了人民警察的抚恤保障制度,然而实际执行却难以解决伤亡警察及其家属的保障问题,因此公安机关系统内部还设立了各种各样的抚恤基金作为一种有益补充。

19971月,公安部组织设立了全国公安民警英烈抚恤补助基金。公安部领导带头捐款,各地民警纷纷响应,中央财政积极拨款,社会各界解囊相助,逐渐形成基金规模。英烈抚恤补助基金以基金利息或定向捐款为公安英烈家属提供各种一次性补助,补助项目包括烈士抚恤补助金、英烈子女助学金和英烈抚恤慰问金,迄今为止已向4000多个英烈家庭发放各种抚恤补助1500多万元。

20031月,民政部批准设立了中国公安民警英烈基金会。中国公安民警英烈基金会是具有独立法人地位的非营利性社会团体,是公安优抚事业募集社会资金的专门机构,主要宗旨是抚慰民警、凝聚警心、弘扬正气、激励斗志,主要任务是接受社会捐赠,管理英烈基金,发放各类补助,推动公安优抚工作的开展,协助有关行政部门完善公安队伍保障机制建设,解除公安民警后顾之忧。

在公安部的推动和支持下,各地公安机关积极争取党委、政府以及各部门的支持,采取各种措施完善社会保障机制,特别是在发展抚恤基金方面,取得了一些新的突破,陕西、安徽、贵州等20多个省份先后建立了公安民警抚恤补助基金。一些地方公安机关还根据实际情况建立了各种形式的基金组织,如河南省巩义市建立了民警子女助学基金、贵州省黎平县建立了民警困难优抚基金。

三、人民普察社会保障的建立和完善

(一)“职业病”的医疗保障

根据我国关于企业职工社会保险法律规定,目前职工患病医疗待遇分为职业病和卜职业病两种情况。《中华人民共和国职业病防治法》明确规定,职业病是指企业、事业单位和个体经济组织的劳动者在职业活动中,因接触粉尘、放射性物质和其他有毒、有害物质等因素而引起的疾病。根据该法规定,职业病与工伤的医疗待遇相同,即享受工伤医疗保险待遇,然而对于包括警察在内的公务员并没有职业病或工伤保险的相关规定。在医疗体制改革之前,公务员享受的是公费医疗,无论所患疾病是否为职业病,医疗待遇是一样的。在医疗体制改革以后,我国建立了城镇职工基本医疗保险制度,对于包括警察在内的公务员,按照国务院办公厅转发的《劳动和社会保障部、财政部关于实行国家公务员医疗补助的意见》的规定,在实施城镇职工基本医疗保险的基础上,对于国家公务员实行医疗补助,其经费来源于国家财政。经过医疗体制改革,包括警察在内的公务员在患病接受医疗服务时,个人也应当支付部分医疗费用。

然而,现阶段的社会治安形势和公安工作特点,决定着各地公安机关广大民警需要经常加班加点地工作,尤其是在基层工作的警察长期处于打击犯罪的最前沿,时刻面临着流血牺牲的严峻考验,心理承受着巨大的压力,加之工作环境艰苦,其身体状况可想而知。值得我们注意的是,许多警察正是因为从事了这一特定的职业才患有某种疾病,其病症不仅具有显著的职业特点甚至还具有鲜明的警种特色,类似患病现象十分普遍。如在2003476名牺牲的公安民警中,有212名民警因积劳成疾牺牲在工作岗位上,平均年龄30多岁,占全年牺牲民警总数的近半数,其中派出所民警77人,交警20人,刑警18人,戒毒所、看守所、拘留所民警17人;[6]又如200210月,有关方面对11个地县级公安机关民警健康状况进行调查,结果抽样调查的2128名公安民警中,患有高血压、肝、胃、肺及腰腿病等各种疾病的占57.6%,其中重症疾病的占11.3%,特别是巡逻、刑侦、交通、看守等警种的民警患病率竟高达78.9%[7]

有鉴于此,根据我国警察职业的特点和医疗改革的实际,对于警察所患疾病应当进行“职业病”与“非职业病”的严格划分,否则一律对待则有显失公平之嫌。患职业病的,通过特殊的职业病医疗保障机制保障其应享受的特殊医疗待遇患非职业病的,通过普通的基本医疗保险机制保障其应享受的普通医疗待遇。当然,如果根据《职业病防治法》的现有规定,以“因接触粉尘、放射性物质和其他有毒、有害物质等因素而引起的疾病”作为警察职业病的判断标准,显然并不完全适合公安工作的实际情况。最简单的例证是,胃病是每个人都可能患的一种病,而派出所警察因工作繁忙无法正常吃饭是造成胃病的原因之一,但是否能将此作为“警察职业病”交警因在街道天天值勤,饱受汽车尾气危害,如果患肺病,是否是“警察职业病”刑警因在单位连续加班,缺乏休息劳累过度,如患脑溢血,是否是“警察职业病”以上这些疾病并不在有关机关发布的“职业病目录”中,可见必须根据实际情况重新分析和界定。

笔者认为,警察享受“职业病医疗待遇”的前提是患职业病,而该职业病是指所患疾病是因从事警察这一职业本身所造成的,具体范围可以比照《职业病防治法》的规定,由有关部门结合警察职业特点纳入“职业病目录”。具体可以分为两种情形一是因接触粉尘、放射性物质和其他有毒、有害物质等因素而引起的疾病,主要是基于警察的工作环境而造成的疾病二是因接触有关传染源而引起的疾病,主要是由于警察在执行任务时犯罪嫌疑人患有乙肝、艾滋病等传染性疾病而被传染引起的疾病。警察享受的职业病医疗待遇包括只个方面一是医疗待遇,警察患职业病的医疗所需合理费用应当由财政拨款建立的专门款项支出,通过各地公安机关具体支付,需要住院治疗的,享有伙食补助,需要异地转院的,享有交通补贴,这些补助同样由财政拨款建立的专门款项支付二是工资待遇,警察患职业病治疗期间,原工资福利待遇应予以保留只是伤残待遇,警察患职业病鉴定为伤残的,按照因公伤残待遇办理。

(二)社会保障的资金保障

稳定和充足的资金是社会保障制度建立和发展的关键,如果没有一定的资金保障,无论制度设计多么美妙,也只能是水中月、镜中花。然而,长期以来,公安机关的经费保障常常无法满足公安工作的实际需要,经费资源的匾乏状态已经严重影响了公安机关的战斗力,特别是直接影响了人民警察社会保障制度的完善。根据联合国1970-1985年世界犯罪调查的数据,维护治安的经费在发达国家约占财政收人的3%-5%,发展中国家占9%,而我国仅为2.8%[8]近年来,虽然各级党委和政府对公安工作十分重视和支持,采取了一些积极有效的措施加强经费保障力度,然而在国民经济发展水平和现行财政管理体制的制约下,在短期内难以从根本上解决各级公安机关的经费保障问题。目前,我国正在进一步建立和完善社会保障体系,人民警察的社会保障遇到了许多新情况新问题,因此更要抓紧采取各种措施解决资金保障问题,真正建立和完善人民警察社会保障的制度体系。

在现行体制之下,公安机关人民警察社会保障的资金保障,主要来源于财政拨款和社会捐助。财政拨款具有安全性和稳定性,是人民警察社会保障资金的基本来源。然而,长期以来的公安财务体制是中央制定政策,各级政府落实兑现,实际执行不尽统一,尤其是各级政府给予公安机关的财政拨款带有一定的随意性和波动性,缺乏科学规划和法律规范。因此应当提请中央政府科学设定公安经费在国家财政收人中应占的比例,确保公安经费与国民经济处于同步增长的相对稳定状态。特别是应当通过立法确保人民警察社会保障支出列人各级政府的财政预算,专项管理,专款专用。社会捐助具有自愿性和随意性,是否捐款,捐款多少,完全系自主决定,从这点来说,社会捐助处于辅助地位,但并不意味着社会捐助不重要,特别是在公安系统建立的人民警察补充保障项目中,社会捐助则是最主要的资金来源。因此应当通过立法鼓励各种社会组织和个人对人民警察社会保障事业捐款,扩大资金来源,增加资金积累。

四、人民替察社会保障的警务保障

公安机关人民警察作为国家安全和社会稳定的保卫者,是和平时期负伤最多、牺牲最多的队伍之一,建立和完善人民警察的社会保障制度不仅是加强公安队伍建设的需要,也是维护社会秩序稳定的需要。构筑比较完善和相对特殊的人民警察社会保障制度,不仅仅是要在警察受到伤亡、身染重病等情况下能够享受基本的医疗抚恤待遇,更重要的是解除其忧虑、鼓舞其士气乃至提高整个公安机关的战斗力。无论是伤亡还是染病,给警察及其家庭所带来的痛苦都是无法弥补的,相应的待遇只不过是在经济上的一种补偿和心理上的一种安慰。许多警察长期处于高强度、高负荷、高危险的工作状态,如何从根本上从源头上真正减少因公伤亡的数量,真正避免整体劳损的现象,才是摆在我们面前的最迫切的问题,这不仅是出于对警察群体的一种关爱,也是一个法制社会的必然要求。

在一定程度上,积极采取各种综合措施改善人民警察的工作环境,加强人民警察的技能训练,提高人民警察的武器装备,是解决这一问题的根本途径。例如,要有针对性地加强警务工作规范化建设和教育训练工作,切实增强安全防范意识和敌情观念,提高对敌斗争本领和实战技能,减少各种不必要的伤亡要继续加强与民政、财政、医疗等部门的沟通联系,抓紧商谈建立科学、统一、规范的伤亡保险制度,努力解决批烈、评残、医疗工作中遇到的问题要切实关心警察身心健康,科学安排警务活动,普遍建立和坚持定期体检制度、年休假制度,等等。显然,这一系列贯彻落实第二十次全国公安会议、完善人民警察社会保障制度的综合措施并非本文所能概括。本文只是提出了这样的一个想法和问题,希望能够起到抛砖引玉的作用,引起更多的人来关注关爱人民警察的社会保障问题。

 

参考文献

[1] 史探径,社会保障法研究[M].北京,法律出版社,2000,30.

[2] 尚晓援,“社会福利”与“社会保障”再认识[J],中国社会科学,2001,(3).

[3] 左敏、朱德云、李森,社会保障学[M], 北京,经济科学出版社,2001,3.

[4] 方乐华,社会保障法论[M], 北京,世界图书出版公司,1999,2.

[5] 群众安全感上升7.1个百分点[N ],人民公安报,2004-2-24.

[6] 民警健康再亮红灯[N],人民公安报,2004-2-24.

[7] 秦立强,完善医疗保障真的那么难吗[J],人民公安杂志,2004,(4).

[8] 公安部“公安资源保障条件”课题科研小组,从新的视角探究我国公安资源保障条件的现状[J],公安研究,1991,(1).

 

(来源:《公安研究》2005年第4期(总第126期)   编辑:张胜)

 

 





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