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杨华 论社会保险的若干立法问题
日期: 2019年7月18日

 

论社会保险的若干立法问题

杨华

(长春工业大学人文学院,吉林长春 130012

内容摘要:通过对我国社会保险立法现状和现实问题的分析,指出了社会保险立法的必要性,并重点探讨了社会保险法的基本原则、法律关系以及社会保险的法律救济等基本理论问题。

关键词:社会保险立法;原则;法律关系

       国务院于2000年制定的《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》提出了完善社会保障体系的总目标是:“建立独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。”其中“保障制度规范化”是指社会保障应有明确的法律规范。这说明政府已将社会保障立法提到工作日程上来。社会保险事关每个人的生老病死残,是社会保障的重要组成部分,它的立法工作势必成为社会保障制度规范化的重头戏。

1 社会保险立法的必要性

1.1 我国社会保险立法的现状

《中华人民共和国宪法》在“公民的基本权利和义务”一章中明确规定了公民享有社会保险的基本权利。根据《宪法》的基本原则,全国人民代表大会于1994年颁布了《劳动法》,其中有关于社会保险方面的专门条款规定。最近,国务院又颁布了《社会保险费征缴暂行条例》和《失业保险条例》。此外,国务院与劳动和社会保障部还颁布了若干规范性文件,如《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定、劳动和社会保障部的《社会保险登记管理暂行办法》,目前,这些规范性文件成为调整社会保险法律关系的重要法律依据。就社会保险立法体系来看,我国的社会保险法律体系存在着空白和效力过低的局面。社会保险可谓是社会保障的重中之重,但至今没有一部统一、规范、完善的《社会保险法》;现有的社会保险法律法规效力层次过低,所谓的社会保险制度只能算是政策层面上的,尚未提升到法制层面。让我们来看一下社会保险制度实施中出现的现实问题吧,这些问题虽然不来自于社会保险立法的空白,但社会保险的立法建设却可以在某种程度上缓和乃至于解决这些问题。

1.2 社会保险制度的现实问题

我们认为资金不足是社会保险制度运行中的最严重问题。其他的个人帐户问题、企业负担问题、覆盖面问题、资金筹集问题皆因其而生。

资金不足的主要原因有二:一是历史负债;二是企业不足额缴纳保险费。历史负债是指我国目前的养老保险制度改革对老人和中人的欠债。我国统帐结合的养老保险制度自90年代中后期开始实施,这以前退休的老人和正在工作的中年人没有养老基金和个人帐户的积累,多年的低工资使得他们应得养老金被国家无偿征收,转化成了投资和国有资产,这是国家对职工的欠账。对于这笔欠账,国家期望通过采取加大企业统筹费率的办法来逐步消化,这样,企业既要为新制度下的在职职工积累养老金,又要为原有制度下欠缴的个人账户提供基金,形成了严重的双重负担。过高的缴费率超出了企业的承受能力,导致了企业的拒缴行为,影响了保险基金的支撑能力,容易出现支付危机。98年以后,国家中央财政开始对各地的社会保险基金缺口进行临时、应急性的财政补贴,即所谓“暗补”。由于随机性大,没有常规化和制度化,“暗补”造

成了地方及企业“等、靠、要”的局面,影响了社会保险的可持续发展。

解决社会保险资金不足的问题,应当本着公平原则,遵循传统的“欠债还钱”的道理,由国家筹集多方资金来承担偿还历史欠债的义务,从而根本上降低企业的缴费率,形成企业能够足额缴费的良性循环。但无论是筹集资金的方式还是企业不足额缴费的后果,都应当予以制度化,即以立法的形式加以规定,使各方明确彼此的权利和义务,显示社会保险法律的权威性,这同时也是我国现代法制建设的重要组成部分。

综上分析,制定一部统一的《社会保险法》乃是当务之急。由于社会保险法的涉及范围广,问题多,本文仅就社会保险法的几个基本理论问题进行初步探讨。

2 社会保险法的基本原则

2.1 公平与效率相结合的原则

寻求公平与效率的适当平衡关系是任何一个国家欲求经济和社会发展的必经之路。十四届三中全会确立了“个人收入分配……要体现效率优先,兼顾公平的原则”,但近些年来在一次分配中出现严重的贫富悬殊、两极分化问题,导致社会成员之间的实质上的不公平。对此,我们可以通过二次分配消除一次分配中的不公平问题,社会保险立法恰恰是市场经济国家普遍运用的、起作用最大的二次分配中的一种方法。德国19世纪末颁布三项社会保险立法,美国1935年制定《社会保障法》,就是在阶级对立、经济危机之际,纠正失衡的利益天平、稳定社会的重大举措。

社会保险的目的在于维护社会公平,但过于夸大公平的作用也容易在社会上造成养懒汉的局面,如北欧的福利病,从而影响效率,阻碍生产力的发展,有违社会保险的初衷。故而,公平与效率应当兼顾,寻求二者的平衡。

2.2 权力与义务相一致的原则

马克思说过“没有无义务的权利,也没有无权利的义务”,在社会保险法律关系中,劳动者履行劳动的义务和缴纳保险费的义务是其享受社会保险权利的前提和基础。有观点认为,只要劳动者履行了劳动义务,即可获得社会保险权利。实际上,劳动义务的履行只是劳动者获得基本社会保险的条件,也就是社会统筹部分的保障,至于个人帐户基金的保障还需劳动者缴纳保险费义务的履行。

2.3 统筹互济与自我保障相结合的原则

社会保险是建立在“我为人人,人人为我”这一互助共济基础上的,其基本原则是集合危险,分散损失。社会保险的经营方式是通过集合多数人共同筹集资金,建立集中的保险基金,用以补偿少数人的损失。但是,社会保险不是“杀富济贫”,完全绝对的统筹互济,既不利于提高劳动者的工作积极性,又会给国家财政造成极大负担,德国和北欧的福利病就是前车之鉴。因此,在发挥社会保险统筹互济作用的同时,应当引入自我保障机制,即劳动者将自己现实收入的一部分积累起来,以防未来之不测。统筹互济部分用来满足劳动者的基本生活需要,待遇水平应当一致,而自我保障部分则应当体现生活质量的高低,各个劳动者之间可以有所差异。

2.4 保障水平和经济发展水平相一致的原则

社会保险具有福利刚性,待遇水平宜就低不就高。并且,我国社会保险起步晚、无积累、包袱重,国家财力有限,难以提供较高水平的社会保险,“低水平,广覆盖”是我国社会保险的基本方针。

3 社会保险法律关系

与其它法律关系一样,社会保险法律关系也由主体、客体和内容三要素组成。

3.1 主体

社会保险法律关系主体是指在社会保险法律关系中享有权利和承担义务的个人和组织。具体包括:政府、社会保险行政部门、社会保险经办机构或税务机关、劳动者以及缴费单位。

3.2 客体

社会保险法律关系客体是指主体权利和义务共同指向的对象。我们认为,社会保险法律关系的客体是行为,因为无论是政府调整财政预算支出结构、采取变现国有资产、发放国债等种种方式投资于社会保险基金,还是社会保险经办机构或税务机关征收保险费、发放保险金,以及缴费单位足额上缴保险费或拖欠保险费,劳动者履行劳动义务等,都是一种行为,而上缴的保险费,充实的保险基金则是行为的标的,不是法律关系的客体。

3.3 内容

社会保险法律关系内容是指主体所享有的权利和应履行的义务。政府在社会保险法律关系中是绝对的义务本位者。首先,社会保险是政府的主要职能,无论怎样净身离场,政府最起码要承担最终的财政兜底义务;其次,由于我国的社会保险领域存在大量历史债务,政府不得不承担还债的义务。故而,我国政府有义务广开财源,多方筹集资金,以充实社会保险基金。虽然是义务本位,但良好的社会保险制度又是社会的稳定器、安全网,政府在履行义务的同时,又享有巩固其统治的权利。

社会保险行政机关的权利和义务。社会保险行政机关在我国主要是劳动和社会保障部。在社会保险法律关系中,该部门享有制定有关社会保险的规章、规范性文件的权利,负有依法立法的义务。此外,该部门还享有政策指导和监督的权利。

社会保险经办机构或税务机关的权利和义务。社会保险经办机构是劳动和社会保障部的授权机构,享有征缴保险费的权利,履行管理社会保险基金、登记参保单位、宣传社会保险并监督缴费单位的缴费情况等义务。税务机关作为国家的行政机关,是由社会保险行政机关委托其向各缴费单位征缴保险费的,因此,征缴保险费既是其权利也是其义务。

缴费单位的权利和义务。目前我国社会保险的缴费单位除了国有企业、城镇集体企业、事业单位外,还包括外商投资企业和城镇私营企业。在社会保险法律关系中,他们承担足额缴纳保险费的义务,并因此享有本单位职工获得社会保险的权利。不过,缴费单位的完全履行义务还取决于合理的缴费率,比如,我国目前企业养老保险的缴费率是20%,而世界银行专家经调查确定的缴费率是企业职工工资总额的9%,在国家完全承担转制成本的前提下,缴费率有望降到合理的限度。

城镇劳动者的权利和义务。城镇劳动者是社会保险制度的直接受惠者,他们在社会保险法律关系中享有获得社会保险的权利,但该权利的享有是以履行劳动义务和缴纳保险费为前提的。应该说,城镇劳动者同缴费单位签订劳动合同,形成正式的劳动关系,就可以享有社会保险待遇,至于缴纳保险费则是一种强制性的自我保障,用以提高城镇劳动者所享有的保险待遇水平,并且,此保险费是由缴费单位代扣代缴的。

此外,为了“广覆盖”,也应将个体工商户纳入社会保险范围。在社会保险法律关系中,他们可以根据政府核定的费基、费率,缴纳保险费,并因此享有社会保险权利。

4 社会保险的法律救济

有权利就得有救济,没有救济的权利是瘸腿的权利。劳动者享有社会保险的权利是设计社会保险法律制度的最终目的。目前,挪用、挤占社会保险基金和企业不足额缴纳保险费和拒绝缴纳保险费是侵犯劳动者社会保险权利的两种最严重的行为。对于前者,可以通过监督的手段来防范和杜绝。监督分为内部监督和外部监督。内部监督由社会保险行政部门自上而下的进行,可动用行政处分的责罚方式。外部监督是指由政府、缴费单位、职工代表和专家组成的社会保险监督委员会,依法对社会保险政策执行和基金管理情况进行监督。监督委员会如果发现有挪用、挤占社会保险基金的行为,可以向上级行政机关提出建议,也可以寻求司法救济。建议修改刑法相应条款内容,将侵蚀社会保险基金严重的行为纳入刑法的调整范围。同时,人民法院应增设劳动和社会保障庭,以审理专属社会保障领域的案子。

 

(来源:《长春大学学报》20034月第13卷第2期编辑:张胜)

 





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