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杨华 论中国城乡社会保障模式的二元结构
日期: 2020年1月24日

 

论中国城乡社会保障模式的二元结构

杨华

(长春工业大学人文学院,吉林长春 130012)  

内容摘要:中国农村与城镇社会保障法律制度的二元模式反映了二元经济结构城乡对立关系,其对立性集中地表现在农业劳动力的转移上。这种对立性造成了农村劳动力转移的制度障碍。随着城乡二元结构的消失,城乡社会保障最终要走向一体化。在这个发展过程中,城乡社会保障法律制度的完善,应从社会化和层次化两个角度入手。  

关键词:城乡社会保障;二元模式;弊端;一体化

       中国现阶段是一个二元经济结构的社会,二元经济结构表现为城乡对立,传统农业生产方式与现代工业生产方式的对立。为解决这个二元结构,国家提出城镇化的发展目标,旨在转移农村过剩劳动力,解决人地矛盾,从而引导农业走向现代化。实施这一既定目标的前提是社会保障法律制度的健全与完善。但是,我国城乡社会保障彼此对立,其制度安排阻碍了我国经济持续性发展,不利于消除二元经济结构。本文分析了中国城乡社会保障制度的二元模式及其弊端,指出城乡社会保障一体化是中国社会保障法律制度的发展方向。

一、中国城乡社会保障的二元模式

(一)中国城镇的社会保障模式

从中国城镇社会保障的体系框架来看,社会保障以社会保险为核心,社会救助为基础。作为社会保障的第一张安全网,社会保险包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤和生育保险等项内容。养老保险实行“统帐结合”的制度模式,其目标是将现收现付的社会统筹与储备积累制的个人帐户相结合,既体现社会共济,又体现自我保障。但是,由于目前资金不足,导致个人帐户“空帐运转”,动摇了养老保险的根基。另外,我国养老保险平均工资替代率过高(目前达80%),直接影响养老保险多支柱复合体系的建立。医疗保险是在原有公费医疗和劳保制度上,采用“基本保障、广泛覆盖、双方负担、统帐结合”原则,针对城镇企事业单位、政府机关、社会团体所实行的制度安排。失业保险于1999年出台,规定企事业单位职工必须参加,必须缴纳失业保险费,职工失业可获24个月的失业保险津贴。在社会保险之外,我国于1999年已正式出台了《城市居民最低生活保障》这个社会救助方案,从而基本完成了我国城镇社会保障体系的基本框架。

总之,城镇社会保障逐步形成了多元化的行为主体,个人是基础,单位负有缴费责任,社会承担补充和服务保障,政府规范、组织社会保障。通过建立了多渠道的资金筹措方式,构成了法定的基本保险、企业的补充保险、互助保险和个人储蓄保险的多层次社会保障体系。在此基础上,逐步向社会保障社会化、一体化方向发展。

(二)中国农村的社会保障模式

中国农村社会保障是“家庭保障”与“土地保障”相结合,相互补充的模式。家庭是基于婚姻、血缘或收养关系形成的社会生产基本单位,因其超经济性质使之能够对自身的积累和消费决策保持一定弹性,从而最为适应充满不确定性和风险的农业生产。家庭承包制使农村家庭经济成为一个基本的单位,为其保障功能的发挥奠定了基础。受工业化的影响,农村剩余劳动力转移和家庭离异现象增多,残缺型家庭越来越多,导致农村家庭小型化趋势加强。家庭小型化表明家庭的一些基本功能如抚养、赡养、教育等功能逐步开始需要社会来承担。[1]进入90年代以来,建立符合市场经济的农村社会保障制度被提到议事日程。由于家庭承包制削弱了集体经济,原有的农村三级医疗网络丧失,导致农村医疗水平下降。为此,国家开始倡导建立农村合作医疗体制,主要模式为“乡办乡管、乡村联办、村办乡管、村办村管”四种形式。筹资方式以个人为主、集体扶持、政府适当引导支持,农民个人筹资额度控制在农民个人纯收入的1-3%。与此同时,农村社会养老保险制度开始在全国推广,明确在有条件的地区稳步发展、分类倡导、规范管理,力争在2005年基本建立农村养老保险。另外,以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的农村最低生活保障制度也开始构建,针对无劳动能力或丧失劳动能力的家庭保障困难者,提供最低社会保障,所需资金由各级财政分担,主要来源于中央和地方的自然灾害救济事业费。

土地保障作为农村正规社会保障的补充而存在,而且是十分重要的补充。家庭承包制的土地产权残缺,形成了所谓的成员权,引发了农村土地随人口增减而出现的土地调整。土地不断细分,使农村土地的福利功能大于生产功能。农民承包土地可以作为农民从事非农产业的退路,抵御非农产业的就业风险,因此,土地成为了农民的失业保险。

党的十四届三中全会指出:“建立多层次的社会保障体系,对于深化企业和事业单位的改革,保持社会稳定,顺利建立社会主义市场经济体制是有重大意义。……社会保障水平需与我们社会主义生产力发展水平以及各方面的承受力相适应。城乡居民的社会保障办法应有区别。”其具体区别见下表1,在这个思想指导下,形成了中国二元的社会保障体制。

1:中国城乡社会保障二元化特征[4]

社会保障类型

城镇社会保障模式

农村社会保障模式

养老保险

保障方式

社会统筹与个人帐户相结合

家庭为主、社区扶持

保障对象

城镇劳动者

有条件地区可以实行

资金来源

国家、企业、个人共同承诺承担

个人缴纳为主、集体补助为辅、国家政策扶持

统筹范围

全省

全县

保障性质

强制性

自愿性

资金运行

现收现付转向半资金积累制

个人储蓄积累制

医疗保险

社会统筹与个人账户相结合

合作医疗

失业保险

由企业按职工工资总额一定比例筹交

土地保障

工伤保险

普遍建立

尚未建立

社会救助

最低生活保障制度

土地保障

 

二、城乡社会保障二元模式的弊端

农村社会保障与城镇社会保障的并存反映了二元经济结构城乡对立关系,其对立性集中地表现在农业劳动力的转移上。我国农村剩余劳动力的转移可分为三个途径:正式途径,非正式途径和非法途径。[2]正式途径是指公开、合法、符合国家相关政策,并经公开渠道转移的途径,如高考、参军、招聘、随亲属迁移等。非正式途径是指除正式途径以外的国家允许的途径,如农民进城务工等。非法途径如私下购买农转非指标等。可以说,正式途径是现行制度框架内农转非的合法途径,非正式途径则是现行制度框架外农转非的合法途径。由于我国尚处于经济体制转轨时期,现行制度对于农转非仍存在较大程度的对计划体制的沿用,因而使农转非在正式途径上效率较低,每年转移的农业劳动力人数很少。而自从20世纪80年代中期以来,每年近4千万的农业劳动力转移大都以非正式途径为主,特别是乡镇企业在其中起了巨大的作用。在这两个途径中,正式途径转移的农业劳动力的成本与收益都是零,即无代价地获取城镇社会保障,无任何补偿地放弃农村社会保障。而非正式途径转移的农业劳动力由于未能得到国家承认,一方面仍享有农村社会保障,另一方面不享有城镇社会保障。因此,中国农村劳动力转移障碍之一在于城乡社会保障的二元性。

首先,中国城乡社会保障差别过大,影响社会保障一体化的发展。中国农村社会保障水平过低,从社会保障支出看,占人口60%的农村人口的社会保障支出,仅占全国社会保障总支出的10%;而占40%的城镇人口却占有了全国社会保障支出的90%[3]并且从社会保障内容来看,城镇人口的几乎无所不包的社会保障与农村人口几乎一无所保的社会保障形成了鲜明的反差。如此必将严重影响农村人口的合理流动,加剧了城乡、工农之间的矛盾,不利于中国三农问题的解决。

其次,城镇社会保障体制缺陷加剧了城乡社会保障的二元性。我国城镇社会保障体制是以单位为核心的制度安排,实行国家、单位、个人三者相结合的社会统筹机制,即国家、单位、个人各自承担一部分社会保障资金来源,三个资金来源共同形成一个人账户。但是,这三个资金来源不是以个人为核心,而是以单位为核心,即个人和国家必须经由单位才能建立起社会保障账户。单位,尤其是企业的目标是利润最大化。企业为一个职工提供社会保障,必然要支付一定成本,企业出于自身利益,在聘用处于社会弱势阶层的劳动力时,极有可能仅仅聘用而不为其建立社会保障账户。这可以从企事业单位乐于招聘临时工,而不愿意招收正式工看出。尽管国家三令五申地强调企业要为其所雇佣的民工支付社会保障,但在国家分配制度、劳动用工制度、监管制度尚不完善的今天,损害职工利益的情形经常发生。并且当企业效益下滑时,不要说临时工,就连正式工的社会保障资金都要拖欠。因此,在这种城镇社会保障体制下,农村人口进入城镇企事业单位就业,其社会保障很难得以落实。城镇社会保障制度的不合理性造成农村人口寻找非农就业时,不愿也不敢轻易放弃农村社会保障,从而加剧了中国城乡社会保障的对立。

再次,农村社会保障体制不适应工业化与城市化要求。当前农村社会保障的突出问题是社会化不足,大多数农村被置于“社会安全网”之外,家庭保障以土地为核心,不适应工业化与城市化的要求。一个原因是农地流转的市场化程度低。如果农地流转市场化程度高,农民可以通过转让农地获得现金补偿,再用这项收入购买城镇社会保障。但是,由于现阶段农地流转的低市场化,农民既使能够转让农地,所获补偿也很少,从而难以获得购买城镇社会保障的所需资金。另外,农村社会保障体制不健全,存在若干突出问题,如养老保险管理政出多门,导致保险资金收缴混乱和扯皮;各地区经济水平差异性导致保障对象不一,经济条件好多保些,条件差少保些。并且地方挪用资金、危害农民切身利益的情况时有发生。

因此,城乡社会保障体制的各自缺陷造成了城乡社会保障的对立性,造成了农村劳动力转移的制度障碍,使大批农村过剩劳动力难以脱离土地,转变身份,从而也导致人地矛盾难以缓解,农村土地制度变革难以展开,进而导致农业规模经营难以实现,农业经营成本难以降低,农业竞争力难以提高,经济发展趋于停滞。  

三、积极推进城乡社会保障一体化进程

城镇社会保障与农村社会保障的并存是经济发展的必然阶段,随着城乡二元结构的消失,城乡社会保障最终要走向一体化。在这个发展过程中,一方面应承认现存制度的合理性,另一方面应加大改革力度,实施制度创新,积极推进城乡社会保障一体化进程。

首先,积极推进城乡社会保障的社会化。一是服务对象的社会化,城乡社会保障要面向全体社会成员,扩大社会保障的覆盖面。对于城镇社会保障,应当不论所有制形式,用工制度如何,都要被纳入到社会保障体系中。特别是对进入城镇务工的农民工,同样要享有“国民待遇”,同城镇职工一样获得相应的社会保障。二是资金筹集社会化,城乡社会保障资金筹集应不断推行社会化,以个人为核心对于城镇社会保障,建立名符其实的个人帐户,无论是正式工、临时工、合同工、只要在某企业事业单位工作一天,企事业单位都要为其支付社会保障资金。三是服务管理社会化,对社会保障建立社会统一的管理制度,取消目前的政出多门的管理模式,完善法制建设,实现社会化的保障体系。

其次,构建社会保障层次化。建立基本保障、补充保障、附加保障的多层次保障体系。基本保障对于所有中国公民,无论是城镇居民还是农村居民,都应当获得最基本社会保障,如养老保险、医疗保险、基础教育保障、最低生活保障等。根据地区经济发展水平,构建补充保障,城镇居民根据工资按比例提取,农村居民可以采用土地保障,主要针对失业保险。另外,在此基础上,根据个人意愿,提供商业保险作为附加保障,国家给予一定政策优惠。通过这些措施,能够完善城乡社会保障体制,弥补其存在的缺陷,实现城乡社会保障体制的交换与沟通,为中国城乡社会保障一体化进程奠定基础,进而促进农村劳动力的转移,推动中国经济发展。

 

参考文献

[1]段庆林,中国农村社会保障的制度变迁(1949-1999[J].宁夏社会科学,2001.

[2]张德远,适应我国农业劳动力转移的土地制度改革[J].上海财经大学学报,2002.

[3]中国统计信息网[J/OL].http//www.stats.gov.cn.

[4]王国军,中国城乡社会保障制度的比较与绩效分析[J].浙江社会科学,2000,(4.

 

(来源:《长春工业大学学报(社会科学版)》20056月第17卷第2期编辑:张胜)

 





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