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武敏 德国社会保障法律制度及其对我国的启示
日期: 2019年9月18日

 

德国社会保障法律制度及其对我国的启示

武敏

(中共河南省直机关党校郑州)

内容摘要:德国的社会保障制度已有100多年的历史并在实践中日益完善。对德国社会保障法律进行剖析研究,可以为我国社会保障法律制度的完善提供十分有益的启示。

关键词:德国社会保障;法律制度

       发展市场经济,必须建立和健全社会保障制度。国外发达国家在社会保障方面的法律、法规及其运作模式已日臻完善,而我国社会保障体系的建立目前尚处于起步阶段。中国社会保障法律制度总体目标的实现不仅是对传统保障制度的创新,同时也应是对国外已有模式的借鉴与创新。本文尝试对德国社会保障制度进行粗浅分析,以期从中得到一些启示和借鉴。

一、德国社会保障制度及简单评价

德国是最早建立社会保障制度的国家。1881年德皇威廉一世颁布《黄金诏书》,提出工人因患病、事故、伤残和年老而出现经济困难时应得到保障,他们有权得到救济;工人保障应由工人自行管理。由此开始了社会保障制度的建立和完善。1883年德国颁布了《医疗保险法》,1884年颁布了《工伤事故保险法》,1889年颁布了《伤残和养老保险法》,1911年将上述三部社会保险法合并为《帝国保障法》并颁布了《职工保险法》;1927年颁布了《职业介绍法》和《失业保险法》,1938年颁布了《手工艺者养老金法》,使社会保障制度得到进一步发展。二战以后,随着国民经济的发展,联邦德国的社会保障制度得到了进一步的发展和完善。1957年颁布了《农民老年救济法》,将农民养老纳入社会保障范围;1969年颁布了《劳动促进法》;1983年颁布了《文艺工作者社会保险法》;1988年颁布了《健康改革法》;1989年颁布了《1992年养老金改革法》;1995年开始增加社会护理保险。目前德国已形成了规模庞大、内容完善的社会保障法律体系。

在市场经济体制下,德国建立社会保障制度的基本原则有:社会保障要有利于发挥市场经济的作用;社会保险要保持在收入再分配的合理范围内,以维护经济效率与社会公正二者的内在统一;社会保障应由国家、企业和个人三者合理分担,将国家担负的社会保障任务与每个人根据其能力自主决定命运的天然义务严格分开。

德国的社会保障法包括社会保险法、社会促进法、社会补偿法(社会照顾法)和社会救济法,其中社会保险法居主导地位。其社会保障法的主要特点是:

国家立法和社会自治管理相结合。社会保险制度建立在国家强制性立法的基础上,由国家立法确定总体的运作模式,具体的管理采取了社会自治的原则,即由投保人和雇主通过董事会和行政管理委员会自治管理。各种管理机构为独立的法人机构。目前德国共有各类保险机构800多个。

责任主体方面实行社会化原则。在德国社会保障法律制度中,自治性社会组织———社会保险机构负责社会保险事务,资金由个人、单位和国家三方共同负责。具体而言,各项保险费由雇主和雇员各负担50%,当保险费开支入不敷出时,由国家财政预算拨付。可见,德国社会保障法体现了社会互助和社会协调的原则,实行的是社会责任原则。

       实行现收现付的模式。德国社会保障法在社会保险收支模式方面的特点是实行现收现付制,即由当期的缴费来支付各种保险费开支。例如,就养老金而言,德国自1957年开始实行现收现付,主要通过法定程序确定缴费比例;1992年又进行了改革,通过年度预测来决定次年基金支付数和缴费比例。

实行权责一致原则。德国社会保障法在适用范围方面实行的是全员保障原则,其社会保险法的适用范围是全体劳动者。劳动者只有缴纳保险费,才能在自身情况符合相应社会保障制度规定时,取得领取保险金的资格。

德国的社会保障法律制度是成功的典范。总的来说,其社会保障无论从公平还是从效率角度看都是比较完善的。法律中注重社会保障与市场经济的相互作用,注重个人在社会保障中的自主作用,体现为权利与义务相一致。同时,社会保障各种措施的运作更注重效率和它所能产生的社会效果。其社会保障基金的保障效率是最高的,有限的资金维持着较高的保障水平。当然,德国的社会保障法也存在一些问题:一是社会保障水平过高,影响了人们的工作积极性。1997年德国的失业人口达到439万,失业率也相应达到1114%,其中一个重要原因就是高社会保障降低了公众的工作积极性。二是社会保障支出增长过快、财政和社会负担过重,两德统一后这一问题更加严重。由于收不抵支,政府只有提高税收以填补收支差额,导致劳动者的税收支出已经接近工资的50%。三是统一管理风险过高,容易造成官僚主义而降低效率,也限制了社会保险方面的个人自由。

二、我国社会保障法律制度的概况与存在的问题

近年来我国社会保障制度进行了一系列改革,在建立了基本制度的同时也发布了大量法律规范,社会保障法律格局已初步形成。19859月通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》中,首次明确提出要建立包括社会保险、社会福利、社会救助、社会优抚等制度在内的社会保障制度。进入20世纪90年代以后,随着我国经济体制改革的深化,国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》。1993年国务院发布了《国有企业职工待业保险规定》,扩大了失业保险范围。从1994年开始,国务院组织实施了“社会统筹与个人账户相结合”的医疗保险试点,1997年国务院还发布了建立城市居民最低生活保障制度的通知。199811月召开全国城镇职工医疗保险制度改革会议,出台了《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定(征求意见稿)》。工伤保险和生育保险也正在进行改革试点工作。目前,全国人大常委会确定的五年立法规划,已经把社会保险法、社会救济法列入其中,社会保险法是面向亿万劳动者的,社会救济法是面向数以千万乃至上亿贫困人口的。如果这两部法律能够颁布实施,则标志着中国社会保障制度基本框架的形成。但与国外发达国家完善的法律环境相比,我国社会保障立法还处于初级阶段,还不能适应市场经济和社会保障事业发展的要求。当前,我国社会保障法律建设方面主要存在如下问题:

立法工作严重滞后。纵观世界各国社会保障制度建立和发展的历史,无不是立法在先。然而中国直到目前为止尚无一部综合性的社会保障法律。作为社会保障的核心的社会保险制度,理应在社会保障法体系中首先出台,但我国《社会保险法》在1994年初被列入全国人大立法规划后,至今仍未出台。现行的社会保障法规,很多是经济体制改革中出现问题时的应急产物,不能从根本上解决问题。立法行动总是落在经济发展的后面,处于一种被动状态。由于社会保障立法滞后,仲裁机构和人民法院对社会保障争议案件的处理一直处于“无法可依”的状态。

法律体系不健全。作为社会保障法的核心部分《社会保险法》尚未出台,其余组成部分如社会救济、社会福利、社会优抚等,几乎处于立法的空白地带,现有的各种条例、决定、通知和规定,相互之间缺少必要衔接,不能形成配套法律体系,实践中的许多问题无法可依。社会保障工作在许多方面只能靠政策规定和行政手段推行,导致法出多门、各行其是,统一的社会保障制度被分割。由此造成社会保障的覆盖面小,保障程度差,一些本来已有的地方社会保障立法也陷入“有法难依”的困境。这种现状充分反映出建立统一社会保障法律体系的迫切性。

立法层次不高。社会保障法是我国法律体系中的一个独立的部分,应该由国家最高立法机关———全国人民代表大会及其常委会制订。但现实是人大立法少,行政法规多,立法层次低。据统计,到目前为止,涉及与社会保障相关的法律仅有7部是全国人大常委会通过的,而且其内容并非全部适用于社会保障领域,其规定也不是主要针对社会保障子系统。由国务院及其相关部委颁布的各种行政法规至少在100件以上,这些行政法规是解决社会保障工作所面临问题的主要法律依据。这种现状显然与社会保障法的地位不相符合,与实施社会保障制度所需的法律支持不相吻合,其结果是导致社会保障立法缺乏权威性和稳定性。

法律效力低,实施机制弱化。社会保障制度必须通过法律的强制性保证其有效实施,由于社会保障立法层次不高,导致法的强制性被弱化,法律责任不明确。一方面,对于违反行为没有严厉的制裁措施和手段,使社会保障制度实施过程中存在许多违法行为。例如一些用人单位不为职工投保或者拖欠社会保险费;一些地方政府和部门挪用或挤占社会保险基金,使得职工的养老金、医疗费和失业救济金的支付出现困难。另一方面,针对公民社会保障权利受到侵犯而设置的救济手段并不健全,公民社会保障权利受到侵犯时难以获得救济。

三、我国社会保障法律制度改革的思路

目前世界各国均在改革传统的社会保障制度,寻求适合本国国情的社会保障体系框架,全球社会保障法律制度已呈多元化发展格局。在选择中国社会保障立法的发展道路时,借鉴国外一些行之有效的立法技术和成功的具体制度是必要的,但更需要结合中国国情,走中国特色的发展道路。借鉴德国的社会保障制度,结合我国的具体情况,可以从中得到以下几点启示:

完善我国社会保障的法律规范。完备的法律是社会保障制度有效运行的保证。德国的社会保障制度建立在社会立法基础上,具有保障的制度化、社会化的特征。而我国的社会保障制度往往以即时政策为基础,加之缺乏统一的部门管理,社会保障具有随机性。社会保障逐步由行政手段为主向法律手段为主转变,完善有关社会保障的法律规范是十分必要的。到本世纪初,要基本建立起适应社会主义市场经济体制要求的,适用于城镇各类企业职工和个体劳动者,资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人账户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化的社会保障法律体系。

建立社会保障法律体系必须与市场经济的发展同步。社会保障的发展是一个渐进的过程,其发展要与经济的发展水平相适应。德国的经验表明,社会保障支出的过快增长,势必会影响国家积累基金的增长,导致经济增长缓慢或通货膨胀。我国正处于社会主义初级阶段,每年可分配的国民收入有限。我国的社会保障法律改革应从我国实际出发,量力而行,充分考虑国家、集体和个人三方的经济承受能力,遵循社会保障水平应与经济承受能力相适应的原则,科学合理地界定社会保障的分配层次和总体水平。

严格各种保险金的管理,确保基金的保值增值。德国各种社会保险金的收缴,是通过金融机构的网点操作,统一集中于“健康账户”。这样做既方便了群众,也有利于基金管理。关于社会保险金的运营,其原则是将风险减小到最低限度。我国人口多,人口老龄化问题突出,社会保障任务繁重,社会保险基金的保值增值确实是一个大问题。在这方面我们应该学习德国对基金运用的审慎态度,严格保险基金的管理。

强化社会保障法律制度的实施机制。社会保障制度功能和效应的发挥与释放需要强有力的措施作后盾。一方面,应加强法律规范本身的强制性,尽快建立起相关的社会保障法律责任制度,对不缴纳社会保险金、不正当使用保险金以及在社会保障领域发生的其他违法犯罪案件,及时追究当事人的刑事责任、民事责任和行政责任;另一方面,借鉴国外普遍实行的专门法院审判方式,完善我国的司法体系,建立我国专门的劳动和社会保障法庭,审理劳动和社会保障的争议案件,使当事人在社会保障合法权益受到不法侵害时获得有力的司法保护。

参考文献:

[1] 郭成伟,王广彬,公平良善之法律规制———中国社会保障法制探究[M].北京:中国法制出版社,2003.

[2] 史探径,社会保障法研究[M]. 北京:法律出版社,2000.

[3] 和春雷,当代德国社会保障制度[M]. 北京:法律出版社,2001.

[4] 林嘉,社会保障法的理念、实践与创新[M]. 北京:人民大学出版社,2002.

[5] 贾俊玲,社会保障与法制建设[J]. 中外法学,1999: (1),51.

 

(来源《河南财政税务高等专科学校学报》20046月第18卷第3期)

 





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