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全玲玲 浅析政府在社会保障中的职能定位
日期: 2019年6月20日

 

浅析政府在社会保障中的职能定位

全玲玲
 

【摘 要】在现代社会保障制度中,政府充当着极其重要的角色。现阶段我国处于深刻的社会转型过程中,政府在社会保障中责任“越位”与“缺位”并存,确定政府在社会保障中的作用范围,明确政府的职能定位,是设计与选择社会保障制度与管理模式的重要内容。本文从政府承担社会保障责任的理论渊源分析入手,立足我国的基本国情,全面分析了社会保障中政府机制的必要性,界定我国政府在社会保障中的角色与功能。

【关键词】社会保障 政府职能

    社会保障是社会通过一系列的公共措施向其社会成员提供的用以抵御因疾病、生育、工伤、失业、伤残、年老和死亡而丧失收入和收入锐减引起的经济和社会灾难的保护。从世界各国的社会保障实践来看, 社会保障都显示出政府参与的力量。政府能否完全履行职责及其履行效果对社会保障的日常运行和制度的建设完善有着决定性的影响。

    一  社会保障中政府作用的必要性分析

    政府是现代社会保障制度中最重要的制度主体,在社会保障各关系主体中,政府处于不可或缺的关键环节。社会保障要获得持续的发展离不开政府的支持,同样,政府要充分实现自身的职能,社会保障更是不可或缺的,这是由两者的性质所决定的。

    首先,社会保障的公共物品属性决定了政府介入社会保障的必要性。社会保障作为一种特殊的物品,同时具有私人物品属性和公共物品属性,其中公共物品的属性特征更为强烈。正因为社会保障具有如此强烈的外部性,由国家之外的其他社会组织或私营企业来承担这项社会职能都是不现实的,既非其所愿,亦非其所能。

    其次,社会保障的社会性要求政府介入。社会保障是社会化大生产的产物,具有显著的社会性特征,要求必须有一个统一的管理体制,统一的资金收取与支付的标准,按照相关法律制度来运行,而只有政府通过其政府权威与强制性手段才能满足社会保障社会性的要求。

    第三,政府的介入是社会保障领域市场失灵的结果。社会保障所具有的一定的公共物品属性与市场缺陷的存在是导致社会保障中市场失灵的主要原因,这也是政府介入社会保障领域的基本理由。社会保障领域中的市场失灵的本质原因是由于社会保障的公共物品性,对公平的追求与以竟争和优胜劣汰为核心的市场经济机制不相容。

    第四,政府权威及其强制力使其在社会保障领域具有一定的成本收益优势。社会保障是一项复杂的系统工程,单纯依靠市场机制来实施社会保障,必然会产生巨大的交易成本。而通过政府的强制力对社会保障资金的征收、管理、运营、支付各方面通过法律法规形式进行强制性的规定,就能减少过高的成本,获得较高的经济效率。同时,国家财政具有较好的风险防御能力,能更好的克服财务上的困难。

    第五,政府的财政支持是社会保障制度持续发展的保证。社会保障是长期性的社会工程,涉及几代人的资金管理与保值增值问题。政府之外的其他社会组织很难有能力在如此长的时段内抵御住社会系统风险和市场风险,投保人也难以相信其给予的长期承诺。因此,只有依靠政府财政支持,才能保证社会保障制度的长期持续性的运行。

    第六,社会保障是现代政府职能的重要内容,在现代社会中政府职能的充分实现不可缺少社会保障内容。社会保障是政府社会职能的重要内容,是政府干预社会经济生活的有效手段之一,也是政府经济职能的一项重要表现。

    综上所述,社会保障制度的可持续发展需要政府的千预,而政府要充分实现其自身职能也必须要介入社会保障,两方面的因素共同决定了政府在社会保障制度中的主导性作用。

    二  社会保障对政府职能的要求

    虽然各国政府在社会保障中发挥的作用各异,但在承担社会保障制度设计、法律制定、监督管理、财政支持与推动制度变革等基本职能方面还是一致的,只是由于介入程度的不同,在政府职能的实现方式上存在着一定的区别。总体而言,政府在社会保障制度中承担的基本职能包括如下几项:

    首先,政府是社会保障制度的设计者与建立者。在现代社会,社会保障是一项涉及久远、关乎民生的重要社会经济制度,绝非个人、群体所能负担和承受的,只有对社会公共事务承担管理职能的政府才能成为这一制度设计的主体,才能在如此复杂的环境下达成各方面的均衡与妥协,并通过政府权威与强制性来建立社会保障制度。

    其次,政府是社会保障法律体系的建立者。无论是被视为近代社会保障先驱的德国社会保障制度,还是被视为现代社会保障典范的美国社会保障制度,无不都是立法先行,借助法律手段来实现的。在现代国家,立法资源是由政府统一掌握的,只有政府部门通过一定的立法程序,才能制定出正式的法律。

    再次,财政支持与“最终付款人”。社会保障制度是一项重要的社会经济制度,涉及到大量的资金流转,这种资金流转具体表现为社会保障基金的筹集、运营和发放。政府对社会保障的财政支持与财政兜底责任是社会保障财务稳定的重要保证。

    第四,政府承担着社会保障的管理与监督职能。社会保障管理,是指通过一定的机构与程序,采取一定的方式、方法和手段,对各种社会保障事务进行计划、组织、协调、控制及监督的过程,具体包括社会保障行政管理、社会保障业务管理和社会保障基金管理等。

    最后,政府还是社会保障制度创新的主导者与实施者。社会保障制度作为协调社会经济关系的一种制度安排,随着社会经济环境的变化也需要不断改善以与之相适应,从而就会发生社会保障制度的制度创新与变革。在社会保障制度变迁中,政府主导的色彩会更为强烈。

    因此,在社会保障制度变革时期,政府是制度创新的主导者,在设计新的社会保障制度、推进社会保障制度转换和承担转制成本等方面都需要政府发挥主导性作用。

    三  我国政府行使社会保障中职能的缺陷

    到了80年代,随着改革开放政策的执行,我国开始了以城市为中心的经济体制改革,旧的社会保障制度越来越难以适应新体制的要求,存在的问题逐渐暴露出来。主要问题有下列几个方面:

    第一,覆盖范围过于狭窄。我国传统的社会保障制度只涵盖了行政事业单位、国有企业和部分集体企业职工,而城镇部分集体企业职工、个体经营者、私营企业和外资企业中的中方职工以及占人口大多数的农民没有得到社会保障。

    第二,专业化管理和服务程度偏低,企业负担过重。一方面增加了企业的生产成本,影响了企业的竞争力,另一方面也使得一部分职工因企业的破产倒闭而无法享受原本应享受的法定社会保险待遇,从而增加了社会的不稳定因素。

    第三,社会保险费用来源单一。自改革开放以来,我国的社会分配制度已经发生了很大的变化,国家对工资制度进行了全面的改革,职工工资水平有了很大的提高,完全有能力为自己缴纳社会保险费用。继续沿用传统的保障缴费方式,既不能体现社会保障权利与义务相对等的原则,又加重了国家和企业的负担。

    第四,管理体制混乱,缺乏有效监督。长期以来,我国没有形成统一完整的社会保障体系,社会保障管理体制混乱。造成各部门之间相互推诿的现象,混乱的管理体制,使社会保险基金难以统筹使用,造成社会保险失灵。我国社会保险方面的法律、法规不健全,国家监督不力,造成社会保障基金被挪用甚至贪污、浪费的现象时有发生。

    总体来看,社会保障制度在由旧的制度安排向新的制度安排转换的过程中,我国社会保障中政府责任“越位”、“不到位”和“缺位”并存,它的总体效率还比较低,还不能真正适应社会主义市场经济体制建设的需要。

    四  我国政府在社会保障中的职能定位

    政府在社会保障中应承担的一般责任是什么?在我国社会特殊的转型时期,在社会保障制度完善和改革的过程中,政府应该如何履行自身责任、实现社会保障制度的整合与重构?现对我国政府在社会保障制度中的职能定位提出一些原则性的政策建议。

    一,应当坚持和增强我国政府在社会保障制度中的主导性地位。我国的社会保障模式的选择在今后相当长的一段时期内都应以政府主导型为宜。从历史文化传统来看,我国长期实行的是中央集权的政府管理体制,政府具有较高的权威力,社会成员对政府的认同度也较高,由政府来推行和发展社会保障阻力较少,效率较高;从现实国情来看,我国政府规模比较庞大,由政府来负责社会保障制度具体实施,成本也较低;尤其是我国目前处于经济体制与社会保障制度的双重转型时期,政府在社会保障中的主导性作用和所需承担的职能不仅不能削弱,反而需要增强。

    二,我国政府在社会保障中的职能定位必须与我国的经济发展状况相适应。一方面我国整体经济发展还处在较低的水平、国民收入与对社会保障的需求也较低这个基本国情的墓础上,社会保障也应该保持低水平;另一方面,我国经济发展还具有地区发展不平衡、城乡发展不平衡的特点,这就要求政府在对社会保障制度进行集中管理和统一协调的同时还要尊重这种经济发展差异性,根据不同的保障需求采取不同的政府干预形式、承担不同的职能

    三,我国政府应该加快建设一个比较全面的社会保障法律体系的步伐。从我国社会保障发展的实践来看,立法滞后是制约其发展的重要因素。我国的社会保障目前仍为政策主导型,这与社会保障作为一项基本社会制度的地位极不相符。条例、政策和规定没有法律的强制力和约束力,使社会保障的相关规定难以落到实处,对于违规者无法可依,难究其责;政策、条例执行起来有较大的灵活性和回旋余地,阻碍了社会保障制度化、规范化进程;缺乏社会保障相关法律,人们对未来生活预期悲观;从社会保障法律文本的历史渊源来看,其阐释和规定已不能适应和涵盖社会发展的要求。

    四,我国政府在转型期应承担更多的社会保障职能。目前我国正处于经济体制改革与社会保障制度改革的双重转型期,需要政府加大对社会保障的干预力度,以保证社会秩序稳定,化解改革阻力,保证体制改革与社会保障制度改革的顺利进行。我国政府在社会保障制度改革中应该承担的职能主要包括推进制度创新、承担改革成本和采取临时性的非制度保障措施三方面内容。这都需要政府在尽快健全社会保障体系的同时,采取适当的临时的非制度性的社会保障措施加以弥补,尽可能的减少体制转型所带来的新的社会问题。

    五,加大资金投入力度,承担财政出资责任。稳定的资金来源是社会保障良性发展的基础。政府是社会保障资金主要承担者之一。长期以来,社会保障资金不足一直是制约其发展的一个难题,资金来源是社会保障的核心内容。近年来,由于我国社会保障制度改革的进程加快,国家对它的投入逐年增加。尽管如此,但投入比例仍然明显偏低。因此,政府必须调整各级财政的支出结构,提高社会保障在中央财政总支出中的比重。

    六,在政府管理体制方面,我国政府应当分清中央与地方政府责任,共同承担社会保障的管理职能。目前我国中央与地方政府在社会保障中的财政负担是上重下轻。中央政府与地方政府之间财政责任不明确、不均衡,导致中央政府负担过重、地方政府没有承担或没有完全承担,这严重影响了社会保障制度的进一步发展。因此,我国政府应当尽快理顺中央与地方的社会保障责任,在分税制基础上,根据事权与财权相统一的原则确定各级政府在社会保障中应该承担的职能与责任。

    七,根据我国社会经济发展的二元社会特点,我国政府在城乡社会保障中应该承担不同的职能。我国城市与农村在生产力水平和生产方式上都存在巨大的差异,从而形成了城乡不同的社会保障需求结构,这就要求政府在城乡承担不同的社会保障职能。应该建立一种和目前实际需求相吻合又便于向城乡整合目标过渡的社会保障体系,以社会保险为核心,采取家庭保障、集体帮助、国家补助与个人储蓄相结合的方式为农民提供生活保障,对部分农村贫困人口的帮助也应从目前的不规范的救济制度逐步过渡到规范的最低生活保障制度。

    八,我国政府应该重视家庭保障在我国社会保障中的重要作用。我国政府应该重视家庭保障在社会保障中的重要地位,采取适当的制度安排,鼓励和支持家庭保障发挥作用,在目前我国政府财力有限、社会保障水平不高的情况下,家庭保障可以对政府在社会保障制度中的作用起到重要的补充作用。

    我国正处于新旧社会保障制度的过渡阶段,我们应该汲取西方国家的经验和教训,以我国现有的条件为基础,确立符合我国国情的社会保障制度的国家责任。既不能照搬“福利国家”无限扩大社会保障国家责任的做法,也不能将社会保障看成是国家的负担而全面否定。在推进建设我国社会保障领体系过程中,只有政府承担起社会保障的主导责任,我国才会顺利地建立起一个长远健康的社会保障体制。

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(来源:中国劳动和社会保障法律网  责任编辑:苏盼)





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