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唐政秋 和谐社会背景下农民工劳动权利保障思考
日期: 2019年5月23日

 

和谐社会背景下农民工劳动权利保障思考

唐政秋

(长沙民政学院教授)

     党的十六届四中全会提出了“构建社会主义和谐社会”的命题, 十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》。农民工是我国社会转型过程中形成的特殊群体, 作为我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军[1] , 为我国现代化建设做出了重大贡献, 但现实中他们的劳动权利保障缺失并屡遭侵害, 严重影响了和谐社会的构建。如何采取有效的法律措施, 切实保障农民工的劳动权利, 已经成为亟待解决的问题, 并直接关系到劳动关系的和谐, 维护社会公平正义, 保持社会和谐稳定[2]。

 

一、农民工和农民工劳动权利的界定

    “农民工”从字面上理解, 是指在城镇打工的农民。一般认为, 农民工是我国社会主义现代化建设中出现的一个特殊群体, 介于农民和工人(或城市户口居民) 之间。从身份上说, 农民工来自农村, 是农村户口, 仍然是农民; 从职业上说, 农民工在城镇的用人单位从事第二、第三产业的劳动。可以说, 农民工是一个身份与职业不一致的群体。严格来说, “农民工”并不是法律上的概念。在我国的《劳动法》中, 对于靠付出劳动换取劳动报酬的劳动者来说, 没有什么“农民工”、“城市工”等等的区别, 劳动者都是平等的, 拥有平等的权利。学者们也一致认为, 我国《劳动法》并未将农民工排除在该法的适用范围外, 而且,2006年3月发布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》也指出, 农民工已成为产业工人的重要组成部分。在中国工会十四大的报告中, 也已明确进城务工人员为工人阶级的新成员。根据我国农民工的现况, 我们完全应当认识到他们已经从农民转变为产业工人, 是城市的一分子。农民工劳动权利, 是指农民工作为国家公民和劳动者依法享有参加社会劳动, 获得作为其主要生活来源的职业的权利。农民工的劳动权利, 首先来自宪法的规定, 宪法是我国的根本大法, 具有最高的法律效力, 因而它是一种应然的权利。根据我国宪法的规定, “中华人民共和国公民在法律面前一律平等”。可见, 如果将“农民工”作为一个区别于其他劳动者的特殊群体, 是对农民工在宪法实施中的歧视。依据我国《宪法》、《劳动法》和相关法律的规定, 农民工的劳动权利主要包括: 平等就业和选择职业的权利、取得劳动报酬的权利、休息休假的权利、获得劳动安全卫生保护的权利、接受职业技能培训的权利、享有社会保险和福利的权利、组织工会和参加企业民主管理的权利、提起劳动争议处理的权利以及法律规定的其他劳动权利等。

 

二、我国农民工劳动权利保障现状分析

    应当说, 我国目前已经初步建立了以宪法为核心、劳动法为主体、一系列劳动法律法规为配套的、保护公民劳动权利的劳动法律法规体系。特别是随着“构建社会主义和谐社会”命题的提出, 以及国务院发布《关于解决农民工问题的若干意见》后, 各级地方政府非常重视农民工问题, 出台并实施了多项保护农民工权益的地方性法规、政策和措施, 农民工的劳动权利有了进一步的保障, 但不容忽视的是, 保障农民工劳动权利的法律法规严重缺位, 和谐社会所要求的公平、公正和平等对待在农民工身上尚未得到完全体现, 农民工劳动权利保障问题依然十分突出, 主要集中体现在以下方面:

    1、平等就业和自由择业权利受限制

    就业权是劳动者劳动权利中居于首要地位的、赖以生存的权利, 包括平等就业和自由择业的权利[3]。我国《劳动法》明确规定“劳动者有平等就业和选择职业的权利”, 但由于各种制度和现实原因, 城市对农民工实行歧视性就业。例如, 某省曾经规定农民工就业“六不准”, 一些城市对农民工实行总量控制和职业、工种限制等, 很多单位在招聘员工时“限本地城镇户口”。由于农民工在城市打工遭遇就业歧视, 加上农民工自身素质普遍较低, 使农民工被排斥到所谓的“次属劳动力市场”上, 从事一些城市居民不愿干的“脏、累、险、苦、重”工作, 成为城市社会的底层。

    2、劳动报酬权受侵害

    劳动者付出一定的劳动后, 理所当然地应取得相应的劳动报酬, 这是劳动者神圣的权利之一。然而, 用人单位却屡屡侵害农民工的劳动报酬权, 一是农民工的劳动报酬很低,并且往往由处于绝对优势地位的用人单位决定, 有的甚至低于国家最底工资标准。《中国农民工调研报告》显示, 被调查农民工的月工资主要集中在500 - 800元之间; 二是同工不同酬, 农民工虽然从事着与城市人同样的工作, 却拿着比城市人低的报酬; 三是劳动报酬得不到保证, 一些行业随意拖欠、克扣甚至拒付农民工工资情况严重, 一些用人单位不按规定给农民工支付加班工资或少给加班费[4]。

    3、休息休假权得不到保障

    休息休假权是指劳动者在参加一定时间的劳动后所获得的休息休假的权利。我国劳动立法明确规定了劳动者的休息休假时间, 并对用人单位延长劳动时间作出了相应限制。现实中, 用人单位却利用劳动力处于买方市场的特点, 延长劳动时间, 占用农民工的休假休息时间, 来获取高额利润, 严重损害了农民工的身心健康。据统计, 中国多数企业对农民工没有完全执行国家法定每周工作40小时的制度。《中国农民工调研报告》也显示, 农民工工作的显著特征之一就是劳动时间长, 每天工作大多超过8小时。

    4、劳动安全保护权利被漠视

    劳动安全保护权是劳动者在劳动过程中有获得安全卫生的劳动条件, 其生命安全和身体健康得到保障的权利。用人单位为了降低生产成本, 不惜以牺牲农民工的身体健康为代价, 侵害劳动者的劳动安全保护权利, 主要表现为: 一是不对农民工进行必要的安全培训; 二是不给农民工配备发放必要的防护用品; 三是不按国家标准提供劳动安全卫生条件,在有毒有害岗位上大量使用农民工, 导致农民工职业病发病率较高以及工伤事故频频发生。有调查表明, 非公有制企业发生工伤事故, 农民工占伤亡总数的80%以上, 因生产安全事故残废的90%以上是农民工。

    5、职业技能培训权利难兑现

    职业技能培训是提高农民工岗位工作能力的重要途径和增强就业竞争力的重要手段。北京调查总队2006年在全市范围内针对不同的行业, 对1100位农民工进行问卷调查,调查显示, 37.%的被访者没有参加过职业技能的培训,63.%的农民工没有取得任何专业技术证书。2006年10月25日国家统计局发布的《城市农民工生活质量状况调查报告》表明, 未受过技术培训的农民工高达76.%。

    6、社会保险权利缺失严重, 劳动福利待遇少

    享受社会保险和福利, 是宪法赋予劳动者的一项基本权利, 劳动法对此进行了详细规定。多数城市的社会保障基本上都把农民工排斥在外, 虽然近年来有些城市开始出台政策措施保证农民工的某些社会保险, 但多没有强制性的规定,且不配套, 农民工的社会保险和劳动福利权基本处于缺失状态。北京农调总队2006年的调查显示, 没有购买养老保险、医疗保险、失业保险和工伤保险的比重分别占被调查的农民工73.%、62.%、78.%、61.%。国家统计局的《城市农民工生活质量状况调查报告》也显示, 七成农民工没有参加任何保险, 以上四险由单位购买的比例分别只有11.9%、12.1%、8.1%和23.9%。另外90%以上的农民工没有享受住房补贴和住房公积金, 近80%的农民工不能带薪休假, 还有80%的女职工无法享受带薪休产假制度。

    7、劳动合同签约率低, 致使维权难

实践中, 大多数用人单位不按劳动法的规定要求与农民工建立劳动关系, 要么不签合同, 要么采取口头约定或者签订“生死合同”等形式来规避法律责任, 减轻自己的义务。《中国农民工调研报告》指出, 与用人单位签订用工合同的农民工仅占53.0%。2005年陕西省农村调查队对350名农民工调查, 未签定劳动合同的达208人, 占59.%。在建筑、矿山等行业, 农民工劳动合同的签订率不到10%。由于没有劳动合同, 农民工缺乏集体谈判能力, 缺乏法律常识和维权意识, 加上法律法规不健全, 维权程序复杂、维权成本高等, 农民工一旦劳动权利遭受侵害, 有的放弃维权, 有的拿不出维权依据, 还有不少农民工则为了保全工作机会而忍气吞声, 从而导致农民工的劳动权利更加得不到保障。

  

三、保障农民工劳动权利是构建和谐社会的客观要求

  1、和谐社会与权利保障之间具有互为因果的关系。只有社会成员的正当权利得到应有的尊重和保障, 才可能有社会和谐可言; 另一方面, 只有和谐社会才有能力使所有人的正当权利得到应有的尊重和保障[5] 。和谐社会必然建立在尊重和保障人的合法权益之上。构建社会主义和谐社会与农民工劳动权利保障, 两者之间有着内在的联系。劳动者的劳动权利得不到真正的保障, 就没有社会的真正和谐。

    2、保障农民工劳动权利是现代和谐社会的应有之义。和谐社会的核心是人与人的和谐、人与社会的和谐, 前提和目的之一实现社会是公平正义, 促使经济社会协调发展, 让全体人民共享经济社会发展成果, 从而形成一个全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会[6]。一个公平正义的社会应该保证每一个人、各个社会群体的生存权利, 要保证包括农民工在内的所有社会成员共享发展成果, 并让每个社会群体都获得幸福。对权利的平等配置和平等保护既是现代和谐社会对权利保障的核心要求, 也是公平正义的体现,它主要包括对公民基本权利的配置实行无差别的平等以及对所有人的权利给予同等的尊重和平等的救济[7]。因此, 和谐社会最根本的就是要尊重和保护每个社会成员的合法权利, 尤其是社会劳动者(包括农民工) 的权利, 这既是现代和谐社会的应有之义, 也是构建和谐社会的客观要求。农民工的劳动权利受到侵害是与我们建立和谐社会的目标相冲突的。只有让农民工充分享受工业化、城市化的成果, 享受经济发展带来的实惠, 才有利于和谐社会的构建。

3、保障农民工劳动权利关系到社会主义和谐社会建设。现代和谐社会还必然是安定有序的社会。广大农民工虽然创造了大量的社会财富, 但在城市仍处于边缘化的状态, 并没有平等的享受应有的权益。农民工劳动权利保障缺失并屡受侵犯已成为构建和谐社会的一个不和谐因素。一些地方和企业劳资矛盾尖锐, 因为拖欠工资和工伤事故等引起的社会问题突出, 造成劳动关系紧张, 严重影响了社会稳定。没有社会稳定, 和谐社会建设就无从谈起。如果一个规模庞大的特殊群体的劳动权利得不到保障, 基本权益得不到维护, 就会构成对改革、发展与稳定的威胁, 直接影响到和谐社会的建立。保障农民工劳动权利, 有利于劳动关系的和谐, 而劳动关系稳定是社会和谐的基础与前提。因此, 在构建和谐社会进程中必须切实保障农民工劳动权利和其他合法权益。

 

四、农民工劳动权利的法律保障

    一般认为, 农民工劳动权利保障缺失并屡遭侵害, 原因是多方面的, 主要包括城乡二元社会结构以及衍生的二元社会保障制度、法律法规不完善、歧视性就业制度、劳动执法不力, 加上农民工本身就处于弱势地位, 农村劳动力供大于求等原因。

    针对农民工劳动权利保障的现状及其原因, 要切实有效地保障农民工劳动权利, 需要复杂的社会系统的综合运作,但是从根本意义上来讲, 法律是最有效、最根本的制度手段。[8]在法治社会, 对农民工劳动权利的保障最终要上升为法律问题[ 9 ] 。

    1、加强和完善立法, 构建以宪法为核心的保护农民工劳动权利的法律体系

    保护农民工劳动权利, 首要的问题是加强立法, 完善现有的法律制度, 这是实现农民工劳动权利的根本保障。农民工劳动权利离开了法律保护, 就会成为空中楼阁。在立法理念选择上, 应倾向选择以维护社会稳定与社会公正为基本立法理念, 同时遵循权利与义务相结合的原则、与社会发展水平相适应的原则等; 在立法模式上, 学术界有制定专门的《农民工权益保护法》和将农民工纳入劳动者的范畴一并加以保护等两种意见, 笔者主张制订专门法来保障农民工的劳动权利免受侵犯, 解决农民工这一特殊群体的主体立法定位问题, 主要原因是因为农民工的特殊性和“大量农民工在城乡之间流动就业的现象在我国将长期存在”[10] ; 在完善现有法律制度方面, 首先是宪法要恢复公民迁徙自由的权利, 改革或废除二元的户籍制度, 其次要修改、完善《劳动法》, 赋予农民工作为一般城镇劳动者应享有的各种基本劳动权利, 修改《劳动法》中有关劳动争议处理的条款等,使其成为真正意义上的“劳动者权益保护法”, 再者, 要修改《工会法》, 要建立健全与《劳动法》配套的劳动保障法规和规章, 尽快出台《劳动合同法》、《社会保险法》、《工资法》等, 还要进一步清理相互矛盾的法律法规(包括地方性法规) , 删除现行法规政策中存在的限制农民工的歧视性条款。

    2、规范并强化劳动行政执法行为, 切实做到依法保障农民工劳动权利

    实践证明, 劳动行政执法环节是农民工劳动权利能否得到保护的关键环节。在我国, 劳动行政执法要求遵循合法性原则、合理性原则等基本原则, 以使劳动执法规范, 防止权力滥用。但现实中能否贯彻上述原则, 既取决于劳动保障监察人员的自身素质, 也取决于制度设计是否完备。要切实保障好农民工劳动权利, 除了要求劳动保障监察人员重视自身素质提高, 重视法律素养培养, 依法行政外, 更重要的是,要加大维护农民工劳动权利的执法力度, 进一步明确劳动保障监察部门的责任并赋予其强制执行权, 要改变执法方式,由临时性的或突击性的或运动式的检查向常规性的、规范性的执法方式转变, 要加强制度建设和组织建设, 完善劳动保障监察制度, 规范用人单位违反劳动法律法规的处罚标准和监察执法检查程序, 还要依法严肃惩处劳动行政监察人员的不作为行为。

    3、加强对农民工的法律援助, 保证农民工能够进入司法救济环节

    司法公正是社会公正的最后防线。对农民工这一弱势群体提供司法救济, 是法治社会对政府的必然要求。农民工在其劳动权利受侵犯时若再没有最后的救济手段, 易导致这类人群盲目过激行为产生, 不利于社会安定和经济发展。因此农民工劳动权利法律保护必须包括保护农民工进入司法救济的环节。目前在我国, 保证农民工进入司法救济最主要的手段是开展法律援助。《国务院关于解决农民工问题的若干意见》指出: 要把农民工列为法律援助的重点对象, 对农民工申请法律援助, 要简化程序, 快速办理, 政府要根据实际情况安排一定的法律援助资金, 为农民工获得法律援助提供必要的经费支持。针对农民工法律意识淡薄和农民工打不起官司的现状, 各级政府相关部门, 如司法行政、劳动部门、工会、妇联、共青团、建设等部门要建立专门的法律援助机构, 对侵犯农民工合法权益(包括劳动权利) 的案件进行法律援助, 减少农民工维权成本, 保证农民工能够得到及时的司法救济, 实现社会的公平正义与和谐稳定。

 

【参考文献】

[1]国务院研究室课题组.农民工调研报告[M].北京:中国言实出版社,2006

[2]国务院关于解决农民工问题的若干意见[M].北京:人民出版社,2006

[3]关怀.劳动法(第2版)[M].北京:中国人民大学出版社,2005

[4]蒋慧,张忠民.中国农民工劳动权利实现与政府责任[J].河北法学,2006,(2).

[5]郑成良.和谐社会与权利保障[N].文汇报,2005-05-23

[6]王金水.构建和谐社会与农民工社会保障问题研究[J].江西农业大学学报(社会科学版), 2006,(4).

[7]王旭宽.构建和谐社会视野下的农民权益保护问题[J].广西社会科学,2006,(1)

[8]房文翠.和谐社会与劳动者权利保障——以农民工权利保护为视角[J].学术研究,2006, (4).

[9]兰建勇,李辉敏,杨福忠,窦竹君.民工权益法律保障机制研究[J].河北法学,2005,(6).

[10]邓秀华.农民工劳动权利保护问题探讨[J].湖南省社会主义学院学报,2005,(4)

(来源:《湖南行政学院学报》2007年第4期    责任编辑:苏盼)





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