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孟兆平 欠薪保障基金初论
日期: 2019年12月10日

 

欠薪保障基金初论
 
孟兆平


【摘要】近年来,随着我国欠薪问题的日益突出,仅凭我国劳动法中规定的保障措施已无法充分保护劳动者的合法利益和维护社会安定。借鉴外国经验,建议建立特殊的保障制度,如欠薪保障基金。本文主要从考察已有的立法出发,对欠薪保障基金的概念进行重新理论界定并提出我国构建该制度的思路。

【关键词】欠薪 欠薪保障基金


  近年来,农民工的工资拖欠问题日益突出,部分用人单位恶意拖欠职工工资的现象履见不鲜,鉴于我国尚无全国统一的可执行的工资保障规定,如何保障劳动者取得被用人单位拖欠的工资是当前我国劳动法劳动报酬保障领域急需深入研究的一个重要问题。在国外,许多国家立法规定了欠薪保障的特别措施,其中主要包括欠薪索赔特权制度和欠薪保障基金制度。对于如何建立欠薪保障基金制度,我国的深圳、上海和香港做了许多有益的尝试,出台了一系列的规定。①本文将结合相关理论和实践展开论述,重点讨论我国如何构建欠薪保障基金制度。

  
  一、各国及我国各地方欠薪保障基金立法考察。

  1、各国立法概况。②

  各国在20世纪60年代以前主要是通过规定工资优先债权的形式保护工人索赔企业欠付工资,但是由于优先权的行使受到诸多条件的制约实践中遇到困难,于是开始考虑能否建立一个第三方的机构来保障劳动者的权利。关于欠薪保障基金的立法最早出现在1966年的巴西,巴西建立了一个服务工龄保障基金,该基金仅保障雇佣合同结束时应支付的工龄补贴。目前最主要的欠薪保障基金立法主要集中在西欧各国 。西欧各国的工资保障基金(即本文论述的欠薪保障基金)立法自1967年开始,该种基金的性质属于社会保障的范畴,设立的目的在于为雇主对其工作人员欠下的债务提供担保,所承保的风险是企业的无偿付能力。综合考察各国的立法,工资保障基金制度主要包括以下内容:该制度的适用范围、工资保障机构的行政管理筹资、工资保障基金运转的条件、受保障制度保护的索赔类别、所保护权利的数额限制、支付程序等。作为我国邻国的韩国在遇到严重经济危机后,针对大量发生的企业破产和劳动者失业现象,为确保劳动者的工资得到支付和社会安定,于1998年2月20日制定了《工资债权保障法》。在该法中规定工资债权保障基金作为劳动部部长代替事业主支付工资和退休金的来源,由从业主征收的费用组成以及工资债权保障上的征收金适用产业灾害保障法上的一些规定。

  2、《深圳经济特区欠薪保障条例》(以下简称保障条例)与《上海市小企业欠薪基金试行办法》(以下简称基金办法)比较分析。

  保障条例系深圳市人民代表大会常务委员会通过,“基金办法”由上海市政府发布,上述两件立法均属于地方法规规章,为我国欠薪保障立法的大胆尝试,在其条文中对欠薪保障制度的基本结构进行了初步构建,本文拟对两者进行比较分析为后文的论述提供制度基础。经笔者比较两者条文,发现上述两件立法有以下共同点:(1)二者均在第一条中提出制定的目的在于保障职工合法利益和维护社会稳定;(2)对于欠薪的解释基本一致,即企业应支付而逾期未支付给员工的工资;(3)均设立欠薪保障基金的管理机构,保障条例中规定由深圳市政府设立欠薪保障基金委员会,基金办法规定上海市小企业欠薪基金委员会负责欠薪基金政策的制定和协调工作;(4)欠薪基金的主体来源均为企业缴纳的欠薪保障费、基金的利息收入和投资收入;(5)欠薪保障费均由工商管理部门在办理企业年检或注册时收取,并统一划拨专门设立的欠薪基金专户,欠薪保障费在企业成本中列支;(6)规定垫付的欠薪数额的限制;(7)规定了垫付欠薪的追偿制度。

  保障条例中的下列规定为基金办法所无:(1)该条例适用于特区内的企业和与之形成劳动关系的员工;(2)欠薪保障实行缴费与共济、垫付和追偿相结合的原则;(3)欠薪保障基金委员会由政府、员工和企业等方面的人员组成,并规定市政府劳动行政部门是欠薪保障工作的主管部门和日常办事机构;(4)欠薪保障费的标准是上年度市政府公布的最低月工资标准的70%;(5)对于欠薪基金用于日常管理费用支出限定为不超过当年收取的欠薪保障费的5%;(6)控制欠薪保障基金的投资项目和投资总额占欠薪保障基金余额的比例;(7)规定企业员工请求劳动部门垫付欠薪的条件和程序性要件;(8)对于违反该条例的相关责任人规定了相应的罚则;(9)规定劳动部门每年应当将审计部门的审计结果向社会公布接受社会监督;(10)规定了对劳动部门的处理决定的救济措施。

  与保障条例相比,基金办法具有以下的特殊规定:(1)基金办法第一条规定的制定目的中还包括促进中小企业的发展;(2)欠薪的范围不仅限于企业到期未支付的工资还包括企业应缴纳而逾期未缴纳的社会保险费;(3)适用的范围仅限为符合国家和上海市确定的小企业划分标准并已履行本办法规定交费办法的企业;(4)欠薪基金委员会的组成人员中不包括劳动者的代表;(5)欠薪保障费的标准是上海市上一年度在职职工月平均工资的60%;(6)规定符合办法规定的企业可以申请垫付欠薪,企业职工只有在企业无法提出申请的情况下提出申请;(7)规定了基金实施情况的报告制度和专项审批制度。

  小结:经过比较分析,笔者认为保障条例结构上更趋于完善,其共分六章,分别为总则、欠薪保障机构、欠薪保障基金、欠薪的垫付、垫付欠薪的追偿和罚则;内容上更注重对劳动者利益的保护,这一点主要表现在其规定处理欠薪垫付申请的尽速审查和办理;基金管理上注重维持整体欠薪资金的平衡。基金办法虽然结构内容较为简单,但从管理体制上更注重各个行政机关之间的配合和协调,但只对欠薪基金委员会的职责作概括性的规定未涉及具体职责;在欠薪保障范围内将社会保险费包含在内(此举更有利于保障劳动者的权益)。

  3、香港地区的《破产欠薪保障条例》(PROTECTION OF WAGES ON INSOVLENCY ORDINANCE)。

  该条例共分七部分,分别为导言、破产欠薪保障基金委员会、基金、财务条文、从基金所作的拨款、已付款项的追讨和杂项。现择其主要规定作简要介绍:(1)在该条例的法律公告中表明该条例旨在订定条文,设立一委员会,以管理破产欠薪保障基金,并规定雇员在其雇主处于无力清偿的情况下,可获该基金拨付款项;(2)导言部分主要是对条例中的若干概念进行解释,如工资(wages)指公司清盘时,申请人根据《公司条例》有权获优先偿还的工资或薪金,或在破产案中申请人根据《破产条例》有权获优先偿还的工资或薪金;(3)破产欠薪基金委员会部分主要是规定基金委员会的名称(Protection of Wages on Insolvency Fund Board)和性质(body corporte)、委员会的职能及权力;(4)基金部分规定了基金的来源和从基金拨付的款项,其中基金的来源为财政拨付、对已付款项的追讨、利息和其他收入以及合法拨付的其他款项;(5)财务条文部分主要规定基金的管理和审核;(6)第五部分至第七部分对于款项的支付、追讨已垫付款项以及各种罚则做了规定。这部条例虽然规定的仅是雇主破产时对于雇员工资、代通知费、遣散费未得到支付的保障,但对于我国构建欠薪保障基金制度仍有借鉴意义。

  

  二、欠薪保障基金概念的理论界定。

  结合上述立法可以看出在规定欠薪保障基金制度存在诸多的差异,笔者认为造成上述现象的原因在于对于基本概念的理解各异,因此有必要对欠薪保障基金概念重新进行理论界定。

  首先必须明确欠薪的概念。欠薪一般称为“拖欠工资”,从不同的角度进行分析,可以得出不同的解释。如果单纯地从劳动合同的债权债务关系上来定义欠薪,主要是指因经营者逃遁、企业经营不善、破产等原因使用人单位无法支付到期应支付的劳动报酬。上述定义仅考虑到用人单位或经营者的因素,对于劳动报酬是否与劳动者的劳动相对应等因素未予以考虑,从而可能出现一些用人单位通过变相压低劳动者的工资的方式逃避对工人劳动报酬的欠债,从中谋取高额利润,侵犯劳动者的合法权益。基于此,从单方面定义欠薪已不能适应社会经济及劳资关系发展的需要,必须从多方面对欠薪进行定义。笔者认为在定义欠薪的概念时必须考虑如下因素:(1)对于工资的理解:工资,又称薪金,其广义,即职工劳动报酬,是指劳动关系中,职工因履行劳动义务而获得的,由用人单位以法定形式支付的各种形式的物质补偿。 广义的工资应包括计时工资、计件工资、奖金、工资性津贴补贴、加班加点工资以及特殊情况下支付的工资。笔者认为从保护劳动者权益出发,此处的工资应作广义理解。(2)是否应该将用人单位拖欠社会保障费纳入欠薪概念?在劳动关系中用人单位除了根据劳动合同支付约定的工资外,还承担一定的支付义务,必须按照国家法律规定为劳动者支付一定的社会保障费,如养老保险金、失业保险金等。而且从长远角度进行考察,后者对于维护社会安定更具有实际意义。但是笔者认为劳动行政部门对用人单位拖欠社会保障费的行为可以依《中华人民共和国劳动法》第100条的规定责令限期缴纳以及加收滞纳金,故无须继续规定欠薪保障基金制度。(3)考虑到最低工资保障对于我国具有特殊的意义:是建立我国劳动力市场的基本条件;可以作为国家干预分配保障劳动者权益,保证社会的发展和稳定的手段;能够与国际劳工组织工资制度接轨。 因此在欠薪概念的界定中也应引入最低工资保障的概念,即对于劳动者取得劳动报酬低于国家(或地区)规定的最低工资保障线标准,也归入欠薪的范畴。综上所述,本文讨论的欠薪主要是指因用人单位破产、依法整顿、经营者逃匿或其他原因造成用人单位无力或故意逾期未支付应支付工资和劳动者的工资收入达不到最低工资保障线标准。

  其次必须界定欠薪保障基金与基金筹集管理机构的性质。关于欠薪保障基金的性质,笔者从以下几方面展开分析:(1)建立欠薪保障基金的目的是保障劳动者的合法权益,维护社会安定;(2)设立欠薪保障基金的原因分析:第一,欠薪保障基金能保证用人单位对劳动者的欠薪及时得到垫付:我国实行社会主义市场经济制度,市场经济最大的特色就是以市场作为资源配置的基础手段,竞争在其中发挥积极的作用。竞争的结果必然导致优胜劣汰,反映在企业方面在表现为个别企业破产或陷于停产状态。企业破产或陷入停产状态后对劳动者最直接的影响就是无法按劳动合同的约定时间获得个人和家庭生活必须的工资收入,这种情况的持续存在不利于社会稳定和经济的发展。第二,欠薪保障基金的建立有利于使用人单位共同分担因竞争而给劳动者带来的风险,同时政府通过对基金的财政拨付也可以分担一部分因结构调整而带来的风险。第三,实践中,如果用人单位破产,根据我国法律规定,破产后必须先经过破产清算程序,破产清算后企业的剩余财产在优先拨付破产费用后才用于支付劳动者被拖欠的工资,根据我国目前的司法实践,破产程序持续时间较长,这样在较长的时间内劳动者的个人和家庭生活将得不到保障。如果系用人单位恶意欠薪,劳动者依诉讼程序请求人民法院判令用人单位支付欠薪,在诉讼过程中职工的生活无法得到保障。(3)欠薪保障基金是否可以纳入社会保障的范畴?社会保障的主要特征是强制性、社会性、福利性、互助性和人道主义。 如果单纯从特征角度分析,欠薪保障基金系国家通过规定一定的保障费标准强制征收,旨在保证职工的正常生活,体现的基本理念是“积聚众多资金,分散危险损失”,因此符合社会保障的特征。但是欠薪保障基金也具有一定的特殊性,如欠薪保障基金的对象并不是全体社会成员,而是符合法律规定条件的一部分劳动者;保障基金的来源于国家的财政拨付和用人单位的缴纳的费用,劳动者个人并不支付相应的保障费。结合以上两点,笔者认为可以将欠薪保障基金纳入广义的社会保障的范畴。

  对于基金筹集管理机构的性质。笔者认为应明确其公法人的性质,这是因为保障条例中规定欠薪保障基金的筹集和管理均由行政机关负责,明显带有公法人的性质;基金办法则规定上海市小企业欠薪基金委员会是小企业欠薪基金的协调机构,负责欠薪基金政策的制定、协调工作,虽未明文规定其公法人的性质,但从立法者原意分析,能够制定政策的机构一般均指公法人。同时考虑到保障基金对于劳动者权益保护的意义重大,将保障基金管理机构规定为公法人,有利于运用审计、监察各部门的力量对基金的运行进行监督,保证基金运行的合法有序;也有利于劳动者通过行政复议、行政诉讼来维护个人权益。

  第三关于基金筹建主体的界定。笔者认为可以依托我国目前已经建立的较完善的社会保障体制,以行政命令的形式在国家以及地方劳动及社会保障部门下设立欠薪基金管理委员会作为欠薪保障基金的主管部门,以劳动行政部门的某一下属机构作为管理委员会的日常办事机构。同时财政、工商等部分做好相应的配套工作,财政设立专门的银行帐户,工商部门负责按国家或地区的标准收取欠薪保障费。

  综上,笔者认为欠薪保障基金是指特定机构依法筹集建立的,专门用于用人单位由于无力或故意欠薪时,向劳动者垫付欠薪的基金。定义中的欠薪应在从不同角度进行考量的基础上作广义理解。

  

  三、在我国建立欠薪保障基金的制度合理性。

  根据全国总工会提供的数字显示,近年来克扣和拖欠职工工资现象逐年上升,2000年全国克扣、拖欠工资366.9亿元,2001年竟上升到400亿元。据2003年劳动部门的统计(2002年12月15日至2003年1月15日),各地劳动保障部门已查处拖欠民工工资违法案件1.3万件,并为62.6万名民工追缴拖欠工资3.5亿元。北京市劳动和社会保障部统计,北京在2002年的一万多件劳动争议案件中,因劳动报酬引发争议的有6815件,占争议总量的49%。 从以上数据可以看出,欠薪已经成为目前我国引发劳动争议的主要原因之一。在该类劳动争议的解决中,对劳动者权益的保护应视为第一位的要务,在制度保障上,除了依靠我国现有的工资保障规定 ,笔者认为建立欠薪基金具有一定的合理性:

  第一,保护劳动者,历来是各国劳动法所奉行的宗旨。劳动法应该使劳动者的合法权益受到全面、平等、优先和最基本的保护。规定欠薪保障基金能够为劳动者的保护提供新的途径,使劳动者在欠薪发生时能够获得先期的垫付,保障其生活安定,这一制度的基本理念符合劳动法保护劳动者的主旨。

  第二,劳动合同的双方当事人,即用人单位和劳动者,在现实生活中的实际地位并不平等,用人单位常常凭借经济地位的强大而处于强势,通过制定一系列苛刻的规定来压迫劳动者。依现代社会法的理念,加强对劳动合同中处于相对弱势的劳动者权益的保护是符合法的公平正义要求的。

  第三,市场经济条件下市场主体通过竞争实现优胜劣汰,但与此同时也给社会带来一定程度的风险,如劳动者暂时或永久性失业的风险,因此,由用人单位通过支付欠薪保障费的方式分担一部分风险的方式是合理的。

  

  四、制度构建的讨论分析。

  笔者查阅网络数据库,发现从劳动法学理论讨论欠薪保障基金的文章甚少,故此本文纯从个人的角度出发,结合第一部分介绍的部分立法,对制度构建展开论述,希望能够阐明问题。

  1、基金的来源与筹集途径:笔者认为基金的来源可以分为原始来源和辅助来源,原始来源主要包括用人单位按一定比例缴纳的欠薪保障费以及国家财政按年度拨付的一部分资金;辅助来源包括追讨为用人单位垫付的欠薪、基金的利息收入、基金的投资收入以及各种形式的捐助收入等。在原始来源方面,用人单位缴纳的欠薪保障费应该成为欠薪保障基金的主体,至于基于何种标准征收,笔者认为应以各地方上一年度政府公布的最低月工资标准的一定比例征收。在辅助来源方面,基金的投资范围和比例加以严格的限定,参照深圳市的规定,建议规定基金仅可用于投资能够保值、增值的投资项目,如国家债券,而且总投资的比例不得超过当年年末欠薪保障基金余额的20%。

  基金的筹集途径可规定为由地方财政部门设立财政专户,地方工商行政管理局按法律规定的标准在用人单位办理年检或办理登记注册时收取并将收取的保障费统一划归财政专户,国家的财政拨付、追逃垫付欠薪、捐助收入等其他形式的收入均应及时划归专户。

  2、基金的受益对象:首先必须明确基金的受益对象为劳动者,我国目前的劳动法并未对劳动者的定义作直接的规定,根据一般的表述,劳动者必须符合以下的要求:第一劳动者必须拥有并可自由支配劳动力;第二劳动者受雇他人实现生产资料与劳动对象的结合;第三在企业中处于被管理,被支配的单位;第四经济收入是工资报酬。其次,确定排除适用的对象。从以上四点要求出发,笔者认为基金的受益对象应不适用于公务员、事业单位或社会团体中的与单位并未建立劳动合同关系的人员、从事农业劳动的农民以及从事家庭劳动者。再次,根据我国劳动法第2条和第16条的规定,从立法本意分析,为保障劳动者的根本利益,劳动关系应以劳动合同形式确立,鉴于在实践中大量存在企业未与劳动者签订劳动合同的情形,故在规定基金的受益对象时应考虑这一部分劳动者的利益保护。最后,确定受益对象要综合考虑社会的经济发展水平和欠薪保障基金的可承受程度。

  3、基金保障的支付范围:根据深圳市的规定垫付欠薪的数额以员工实际被拖欠的工资总额为限,但最高不超过上年度市职工工资年平均工资的20%,上海市的规定则为垫付企业所欠职工工资的部分和欠付企业所欠的社会保险费部分,最多不超过6个月。综合上述规定并考虑到我国的实际,笔者认为应对欠薪垫付的范围加以限定,建议规定为垫付的欠薪最多不得超过6个月,在按前述规定垫付的欠薪不能满足劳动者生活需要时,可以应劳动者的请求增加垫付的数额,但最多不得超过实际欠薪的数额。

  4、基金支出的条件和程序:申请垫付欠薪的劳动者必须在符合相应的条件后方可提出申请,具体分述如下:(1)用人单位因破产、依法被整顿、虽未申请破产但在审计中发现资不抵债等原因或恶意拒付劳动者工资以及投资者或经营者隐匿或逃跑的;(2)用人单位对劳动者个人的欠薪达到一定数额;(3)请求垫付的欠薪一般以6个月为限。支付的程序可规定为:(1)劳动者应在用人单位发生前述情形之日起一定期限内向欠薪基金申请垫付欠薪;(2)劳动者在提出申请之时,应提供相关的身份证明和劳动关系证明;(3)欠薪基金的管理部门在收到申请后从速进行审查,决定是否受理,对于不受理的决定劳动者可以申请行政复议或向人民法院提起诉讼;(4)欠薪基金的管理部门受理申请后应向相关的用人单位调取有关材料,如用人单位发放工资的证明、工资标准和劳动者的在岗记录,管理部门对相关材料的真实性进行审查;(5)对材料审查的期限应该限定在一个月内,审查后发现符合条件的应立即支付垫付款,不符合条件的拒绝垫付。

  5、垫付欠薪的索赔程序:欠薪基金在垫付欠薪后,在垫付的欠薪范围内当然取得对用人单位的追偿权。涉及企业破产的该债权应和劳动者的工资作为同一顺序就企业的剩余财产取偿,之所以作此处理,主要是为了保障基金的资金周转良好。涉及用人单位故意拖欠劳动者工资的,可以提请人民法院通知用人单位的开户银行划拨存款返还被垫付的工资。涉及投资者或经营者隐匿或逃跑的,基金管理部门可以请求人民法院扣押、查封其资产,拍卖该资产所得款项用于清偿垫付的款项。

  
  小结:本文涉及的欠薪保障基金是国外在劳动法领域实践过程中发展起来的一种制度,经过数十年的发展已经形成了一套完整的理论。笔者由于学识有限,只能就其中的一些问题展开讨论,文中的许多观点存在偏颇。


【注释】

①上述法规是《深圳经济特区企业欠薪保障条例》、《上海市小企业欠薪基金试行办法》和《破产欠薪保障条例(香港)》。

②本部分的主要资料来源为:关怀、赵履宽主编《中华人民共和国劳动法实务全书》,经济日报出版社1994年版。

 如法国劳动法典第一篇第一章143-11-1即规定了工资保障基金制度。

 王益英主编:《外国劳动法和社会保障法》,中国人民大学出版社2001年版,页547。

 本部分的法条资料来源为:www.law-lib.com(中国西湖法律网)。

 本部分的资料来源为:王叔文、许崇德、肖蔚云、回沪明主编《最新香港民商法律》(下),人民法院出版社。

 王全兴著:《劳动法》,法律出版社1997年版,页274。

 参见李景森、贾俊玲主编:《劳动法学》,北京大学出版社2001年版,页99。

 蒋月著:《社会保障法概论》,法律出版社1999年版,页7。

 前引蒋月书:广义的社会保障,包括社会救济、社会保险、社会福利、优抚安置、社会互助、个人储蓄积累等的联合保障。

 本定义主要参照王全兴著:《劳动法》,法律出版社1997年版,页311。

 以上数据来源:《民主与法制》,2003年5上。

 《中华人民共和国劳动法》第50条规定:工资应当以货币的形式按月支付给劳动者本人。不得克扣或者无故拖欠劳动者的工资。


【参考文献】

关怀、赵履宽主编《中华人民共和国劳动法实务全书》,经济日报出版社1994年版。

王益英主编:《外国劳动法和社会保障法》,中国人民大学出版社2001年版。

王叔文、许崇德、肖蔚云、回沪明主编《最新香港民商法律》,人民法院出版社。

王全兴著:《劳动法》,法律出版社1997年版。

李景森、贾俊玲主编:《劳动法学》,北京大学出版社2001年版。

蒋月著:《社会保障法论》,法律出版社1999年版。

(来源:中国劳动和社会保障法律网  责任编辑:苏盼)





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