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郑秉文 改革开放30年社会保障制度发展历程
日期: 2020年1月19日

 

改革开放30年社会保障制度发展历程

 郑秉文

(中国社会科学院拉丁美洲研究所)


   在过去30年经济体制转型中,社保制度的转型可以概括为“成就很大,问题很多”。虽然30年改革开放取得的伟大成就中,社保制度功不可没,但同时也存在很多挑战。30年后的今天,历史已经站在新的起点,形势已经发生了重大变化,社保制度的任务也发生了重大战略变化。一是变“为国企改革服务”为“为转变增长方式服务”。二是变“为社会稳定服务”,为“为社会和谐服务”。社保制度为社会稳定服务,这只是一个初级目标。社会和谐才是社保体系应该追求的较高境界。要实现这两个重大战略转变,就需着力增强社保制度的透明性,以期给参保人明确的预期;解决社保便携性问题,让流动人口和农民工异地转移工作时能够实现一卡通;解决投资收益低下问题,以提高制度收益率和替代率,提高退休收入水平等一系列问题。

  今年是中国改革开放30年。早在三年半前,中国医疗卫生体制改革就曾被有关重要研究机构判定为“基本不成功”。并引起全社会的震动。那么,如何整体评价中国社会保障制度30年的历程?是“成功”、“不成功”,还是“基本不成功”、“基本成功”?我的评价是“成就很大,问题很多”。

社保改革:为经济社会提供稳定器

  今年是我国改革开放30年。30年前,我国长期实行与计划经济体制相统一的社会保障政策,传统的社会保障制度建立在计划经济体制之上的“企业保险”制度:从养老到医疗,从坟墓到摇篮,均由企业包揽下来;由于在计划经济时代我国采取的几乎是百分之百的国有经济成分(国营与集体),实则所有福利由国家包揽下来,基本没有失业,所以就不存在失业保险。在农村人民公社制度下,医疗保障实行的是集体合作医疗制度。

  很显然,传统的“企业保险”制度已不适应日益开放的市场经济制度的要求,不适应经济体制改革的需要,甚至成为制约改革开放的一个障碍,建立与市场经济相适应的现代社会保障制度成为我国改革开放一个不可分割的重要组成部分。

  一、确立了统账结合的部分积累制,其设计理念符合世界发展潮流

  中国统账结合制度酝酿于上世纪80年代末,初建于90年代初,定稿于90年代末。在这个时期,以英国和美国为代表的新自由主义改革浪潮与以拉丁美洲为代表的私有化改革浪潮对世界各国社会保障制度改革都或多或少产生过影响。但是,在这个大背景下,中国既吸取了欧洲传统现收现付制的优点,又吸纳了拉丁美洲引入个人账户和新加坡中央公积金制的特点,试图将社会统筹与个人账户结合起来,以期建立一个部分积累制。在当时历史条件下,这个设计理念和设计初衷是超前的,就是时至今日,其理念追求也是值得令人称道的。与中国初建混合型制度几乎同时起步的,还有一些欧洲发达国家和转型国家,只不过他们采取的混合型制度不是统账结合,而是独辟蹊径的名义账户;从某种意义上说,中国开了统账结合的历史先河,成为统账结合的首位“吃螃蟹者”,使混合型社保制度“大家庭”又增加了一个重要成员,甚至成为美国日后改革所效法的一个样板:2001年美国成立“加强社会保障总统委员会”,该委员会草拟的统账结合改革方案与“中国版”的统账结合如出一辙,所不同的仅仅在于,在时间上它比中国统账结合制度的诞生晚了至少6年时间,并且,由于种种原因,这个方案没有呈交到国会。

  统账结合是混合型社保制度的一种,从理论上讲可以将统筹的优势与账户的特点结合起来,既可增强个人的责任,以应对即将来临的老龄化,又可实行社会共济,以实现社会公平。毫无疑问,这个制度目标的追求和设计理念的初衷是非常正确的。

  二、建立了多层次社保制度,缴费型保险制度支出已占GDP的3.3%

  在当今世界中高收入国家,大概除了新加坡等极少数以外,绝大多数国家建立的均是多层次、多支柱的社保制度的结构。虽然“建立多层次的社会保障制度”这个概念首次出现在1993年十四届三中全会的《决定》之中,但实际早在1991年国务院发布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》中就已经提出建立“企业补充保险”第二支柱的概念。

  按照缴费型和非缴费型社保制度来分类的话,截至2007年底,缴费型的基本养老、医疗、失业、工伤和生育等五险基金滚存结余已达1.1万亿元人民币,其中基本养老保险参保人口已达2.72亿人(城镇2.1亿,农民工0.2亿,农村居民0.52亿),参加基本医疗保险2.54亿人(其中参加城镇基本医疗保险人数2.23亿,农民工0.31亿),新农合参保人数已超过90%;失业保险参保人数1.1亿,工伤保险参保人数1.2亿,生育保险参保人数0.8亿人。五险支出合计7929亿元(养老5965亿,农村养老40亿,医疗1562亿,失业218亿,工伤88亿,生育56亿),占GDP的3.3%。多层次和多支柱的社保制度初具规模,例如,养老制度的第二支柱即企业补充养老保险企业年金基金累计结存为1519亿元,缴费职工人数929万人,有3.2万户企业建立了企业年金计划。第三支柱即商业养老保险得到了长足发展,其中全国人均长期寿险保单持有量已超过0.1件,虽然还远远低于发达国家1.5件的平均水平,但业已取得很大的成就,保险深度为2.8%,保险密度接近500元,再过几年,沿海个别发达城市保险深度将接近于发达国家。总的来说,独立于企业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社保体系已初具规模。

  三、非缴费型社保制度发展迅速,财政支出已占财政收入的4.4%

  虽然来自于一般税收的养老补贴即“零支柱”还没有全国统一的制度,没有准确的数据和统计,但近几年来地方各种补贴制度发展迅速,有目共睹,尤其是中央提出构建和谐社会的战略部署以来,许多发达地区甚至欠发达地区都已建立起了非家计调查式的养老补贴制度。

  非缴费型社保项目在我国可分为社会福利、社会救助、优抚安置等,来自于一般税收的非缴费型社保项目发展迅速,转移规模逐年提高,预计到2008年底,全国民政事业费支出将达1300亿,占财政收入的2.5%左右,如果再加上对基本养老保险制度1000多亿补贴的转移支付就高达2300多亿(不包括其他专项补贴),合计将占财政收入的4.4%以上。改革开放30年来,我国城乡几乎全部建立起“低保”制度,截至2008年9月底,城市居民低保覆盖人数为2273人,将近1100户家庭,月人均标准已提高到206.2元,实际补差额达月人均132元,农村低保覆盖人数已达3858万人,将近1800户,月人均标准达81.5元,实际补差额月人均为43元;城市和农村低保每月支出合计近51亿元。

  四、社保制度与国企改革相辅相成,相得益彰,为经济体制改革保驾护航

  中国30年改革开放的历史,从某种意义上说就是国有企业改革的历史,甚至说,30年前经济体制改革首先就肇始于国有企业改革。改革开放前,国营企业其实不是真正意义上的企业,而仅仅是政府行政机关的附属,企业对政府高度依赖,职工生老病死均由企业统包,企业缺乏独立性和创造性。经过30年的改革,国有企业已经逐步成为市场竞争主体,国有企业的社会定位已从社会组织转变为经济组织,成为独立的市场主体和法人实体;国有企业的运行机制发生了深刻变化,他们普遍实行了全员劳动合同制,职工能进能出;国有经济比重趋于下降,但总量不断扩大,1998-2006年,全国国有及国有控股工业企业资产总额从7.49万亿元增加到13.52万亿元,利润总额从525亿元增加到8485亿元。国有企业数量明显下降,国有及国有控股工业企业户数占全国工业企业的比重从39.2%下降到8.3%,但资产总额、主营业务收入和实现利润所占比重分别达到35.91%、61.54%和63.25%。

  30年来,国有企业改革的不断探索、不断实践和不断发展,就是社会保障制度不断探索、不断实践和不断发展的过程,二者相辅相成,互为前提,相得益彰。国企改革催生了社保制度的诞生,社保制度有力地保障和推动了国有企业改革的历史进程;没有社保制度的诞生和发展,就没有国有企业的改革和发展;没有国有企业的改革和发展,就没有经济体制的改革和发展,就没有今天改革开放的伟大成就。没有社保制度的建立与完善,传统的国营企业今天就不可能成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产与经营者,社会主义市场经济体系就不可能建立。

  五、社会保障为国企脱困改革贡献巨大,为维护社会稳定发挥重要作用

  1997年十五大之后,国企改革进入了改革攻坚战阶段。针对国企改革和产业结构调整中下岗职工增多的情况,党中央做出了确保国有企业下岗职工基本生活得到保障,确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放即“两个确保”的重大决策。1998年至2002年6月底,全国累计有国有企业下岗职工2600多万人,90%以上进入企业再就业服务中心。面对巨大的社会压力,“两个确保”成为社保体系建设的阶段性重要目标,为此采取了一系列保障下岗职工基本生活、积极促进再就业的政策措施,领取基本养老金的企业离退休人数从2700多万人增加到3200多万人,每年平均增加150万人;全国95%左右的国有企业下岗职工领到了基本生活费,98%左右的离退休人员按时足额领到了养老金,并补发了历史拖欠的215亿元。为落实“两个确保”,1998年至2001年,中央财政对老工业基地和中西部地区还给予了1300亿元的专项补贴。

  国企改革脱困3年攻坚战扭转了国企全面亏损的局面,全国国有企业销售收入从2002年的8.5万亿元增长到2007年的18万亿元,年均增长16.1%;实现利润从3786亿元增长到16200亿元,年均增长33.7%;国资委监管的中央企业资产总额从7万亿元增长到15万亿元,年均增长15.71%;实现利润从2406亿元增加到9969亿元,年均增长33%;总资产报酬率从4.9%提高到8.3%。2002年央企资产总额超过千亿元的只有11家、销售收入超过千亿元的和利润超过百亿元的分别只有6家;经过三年的结构调整和脱困改革,到2007年,国资委监管的央企中,上述三类央企已分别增加到43家、26家和19家。2002年央企上缴税金仅为6794亿元,到2007年则翻了一番多,高达15700亿元,年均增长18%;在2002年世界500强中,央企只有6家,但到2007年则增加到16家。

  上述数据足以说明,没有“两个确保”,国企改革和脱困三年目标就不可能实现,国有经济就不可能走上持续快速发展的轨道。“两个确保”为实现国企改革与脱困三年目标作出了巨大贡献,为维护社会稳定起到了重要作用。

历史新起点:社保制度面临两大战略转变

  一、社保制度面临的两个重大战略转变:新形势与新任务

  在过去30年里,社保制度建设面临的两个形势,一是它必须要成为国企改革的一个配套措施,直接为国企改革服务。30年后的今天,国企改革成效显著,企业职工养老保险已经转变为社会保险制度,国有经济已走上持续快速发展的轨道,国有经济部门已实现应保尽保,国有企业职工已经全部进入社保制度,建立社保制度的初级目标已经实现。二是它必须要成为社会主义市场经济体制的一个子系统,为构建社会主义市场经济服务,成为国企改革和社会稳定的一个稳定器,在那个特殊历史时期承担起特殊的任务。30年的改革开放已经基本建立起一套有中国特色的社会主义市场经济的框架,作为一个子系统,社会保障体系的基本框架正在形成之中,并初具规模,深入人心,成为市场经济一个不可或缺的子系统,不仅国有部门职工,而且城乡居民进入社保体系已是大势所趋,成为全社会的一个共识。

  30年后的今天,历史已经站在新的起点,形势已经发生了重大变化,社保制度的任务也发生了重大战略变化。一是变“为国企改革服务”为“为转变增长方式服务”。从2006年底召开的中央经济工作会议,到2007年召开的十七大,加快转变经济增长方式已被提到关系国民经济全局、十分紧迫而重大的战略任务的高度。在未来发展中,应坚持扩大国内需求特别是消费需求的方针,积极促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变。这就要求社保制度要为扩大内需做出贡献,适应加快增长方式的现实需要,为消费者提供一个“定心丸”。第二个重大战略转变是,变“为社会稳定服务”,为“为社会和谐服务”。关注民生,以人为本,统筹城乡,科学发展,已成为构建和谐社会的重要科学内涵。从这个意义上看,社保体系已不仅仅是社会稳定一个稳定器,而且要求它应该成为民生之源、和谐之本、发展之要。

  二、社保制度的第一个严峻挑战:为转变经济增长方式服务

  形势发生转折,社保制度改革面临的第一个重大挑战是,从单一的为国企改革配套转向为转变经济增长方式服务。过去的30年是经济高速增长的30年,它警告世人:加快转变经济增长方式已成为关系国民经济全局紧迫而十分重大的战略任务,成为提高我国经济国际竞争力和抗风险能力的根本举措,成为实现全面建设小康社会奋斗目标的重要保证。坚持走中国特色新型工业化道路,意味着必须要促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动,向依靠消费、投资、出口协调拉动转变;尤其在近几年来人民币面对升值压力和近几月来全球面临金融危机蔓延的国际形势下,加快转变增长方式就显得更为迫切。我们可以这样归纳:30年的经验和教训都可用“内需不振”这四个字来予以高度概括,其重要表现就在于公共物品缺位、质量低劣、供给不足;其中,社会保障作为公共物品的一个重要领域已成为一个瓶颈:医疗、养老、教育、住房这“四座大山”均属于社保大概念领域。完善社保制度,其重要目的之一就是让城乡居民放心消费,敢于消费,善于消费。4万亿元救市计划仍以投资作为刺激经济的手段,固然十分必要,但长期看,更为重要的是要启动国民消费。

  在未来几十年改革中,社保改革要以鼓励消费为制度导向,以拉动内需为客观目标,为加快转变生产的方式作出应有的贡献。多年以来,消费对增长的贡献率始终很小,最终消费已达到历史最低水平,从80年代占GDP比重的62%下降2005年的52%,其中居民消费从1991年的48.8%下降到2005年的38%,远远低于同期世界79%的平均消费率。由于没有消费预期,储蓄率一直居高不下,目前已接近50%,为世界最高,而美国仅为14%,英国15%,欧元区21%,中东欧19%,西半球和非洲国家21%,独联体国家30%,亚洲新兴国家32%,日本28%,中东国家35%。多年来,中国增长严重依赖出口和投资,外贸依存度逼近80%,为世界之最,而美国、日本、印度、德国等国家基本稳定在20%左右。截至2008年9月,中国外汇储备已高达1.91万亿美元,是最大外汇持有国,占全球外汇储备的三分之一。严重依靠出口和投资拉动的增长方式不利于发展,尤其是,今年上半年以来,汇率波动和人民币升值压力等因素对长三角劳动密集型企业形成了严峻挑战,将近7万个中小企业破产和2000多万人失业,下半年以来,次贷危机和世界经济滑坡对珠三角外向型企业的打击使经济增长方式的脆弱性更加暴露无遗,内需不足已成为严重制约中国经济发展的一个重大障碍。

  完善社会保障制度是稳定收支预期的一个重要措施,是促进消费需求和提高消费率的重要条件。社保体系覆盖面越大,制度越完备,功能越完善,居民未来预期中的不确定性就越低,就越能起到降低居民对未来风险的预期和促进即期消费的作用。社保体系改革进程中要提高其对增长方式转变的适应性,服务于经济增长,这既是一个重要课题,也是一个重大挑战。

  三、社保制度的第二个严峻挑战:为构建和谐社会保驾护航

  改革开放30年是社会转型的30年,改革、发展、稳定,是事关我国发展进步的三个重大问题;改革是动力、发展是目的、稳定是前提;社保制度的建立与完善为社会稳定作出了巨大贡献,甚至可以说承载了社会稳定的大量工作,尤其是党的十六届六中全会提出构建和谐社会的战略目标以来,社保体系建设已提到前所未有的战略高度,业已成为我国构建和谐社会的一个重要制度保障,成为全党和全社会的一个共识。

  于是,从职工福利导向转向居民福利导向,便成为新形势下社保制度改革所面临的第二个重大挑战。在过去30年,以国企改革为导向和配套服务措施的社保制度改革主要建立在企业职工福利基础之上,它覆盖的主要对象是正规部门的就业人口;十七大提出到2020年基本建立覆盖城乡居民的社保体系,这就意味着以居民福利为导向的社保制度建设提到议事日程,意味着社保制度要适应各种不同的就业形式。随着就业观念的日益转变和办公自动化与电子化的渗透与普及,大量生产自救型经济实体或劳动组织不断涌现,大量集体、个体和私营经济不断出现,非全日制就业、季节性和家庭式等自主就业形式日新月异,劳动关系趋于复杂化,就业形式多样化,自主就业灵活化,自由职业多元化。这就要求:一是缴费型的社保制度要以劳动者资格为衡量标准,社保制度皆应适应覆盖所有劳动者;二是非缴费型制度要以国民资格为衡量标准,凡是国民,皆应被其所覆盖,来自于一般税收的非缴费型社保制度要与其相对应的居民群体的资格为目标定位。

  社会保障是社会建设的一个重要领域,是社会政策的一个重要载体,是社会发展的一个重要标志,是社会和谐的一个重要保障。从传统的企业保险到现代的社会保险,这是一个重大转折,也是中国改革开放历史进程中的一次观念升华和社会进步。纵观世界,凡是和谐的社会,均存在着完善的、科学的社保体系;凡是不和谐的社会,不是因为社保体系不完善,就是因为社保体系不科学。完善与科学的社保制度设计是构建和谐社会的两个重要前提,缺一不可。社保制度为社会稳定服务,这只是一个初级目标。社会和谐才是社保体系应该追求的较高境界。以人为本和统筹兼顾,应该成为社保体系科学设计与科学发展的起点和归宿。

社保体系:尚待解决六大问题

  一、30年社保制度建设的基本评价

  回顾过去,成就很大,前所未有;展望未来,问题很多,任重道远。在过去30年经济体制转型中,社保制度的转型可以概括为“成就很大,问题很多”。虽然30年改革开放取得的伟大成就中,社保制度功不可没,但同时也存在很多挑战,例如,社保制度上述两个重大战略转变相辅相成,互为前提。要实现这两个重大战略转变,就需着力增强社保制度的透明性,以期给参保人明确的预期;解决社保便携性问题,让流动人口和农民工异地转移工作时能够实现一卡通;解决投资收益低下问题,以提高制度收益率和替代率,提高退休收入水平;解决多种退休制度并存的碎片化问题,以逐渐解决不同制度之间存在的不合理待遇差而导致的不和谐问题;解决统筹层次低的问题,以解决不同地区社保基金财务能力存在的巨大差别,等等。

  我们之所以认为30年社保改革“成就很大,问题很多”,之所以对当前社保体系的评价留有如此之大的余地和空间,是因为,一是上述存在的社保体系“问题清单”还可以继续列下去;二是因为诸如养老金待遇连年指数化上调和做实账户带来的困难,有可能导致统账结合制度架构“蜕化”或流于形式,甚至足以威胁到制度流产;三是因为指数化(目前是10%)的待遇上调,毫无疑问是对统筹和账户关系的漠视,是对账户作用的挑战。但不调整又是制度本身所不能解决的,否则就有可能导致社会不稳定。于是,我们面对的将是一个极大的挑战。

  二、30年社保改革的基本经验

  回顾30年来社保制度改革的历史,至少应有如下两条经验值得记取。

  第一,解放思想,勇于探索,大胆创新。中国社保制度建设几乎是从一张白纸上建立起来的,在没有任何现成的经验情况下,能够博世界各国社保制度之长,创造性地将传统社保制度与个人账户结合起来,这是解放思想和大胆实践的结果。30年社保制度的改革历程就是解放思想和不断探索的过程。我们应继续解放思想,重提解放思想,重新理解部分积累制和混合型社保制度的内在实质。面对新的形势和新的问题,我们只能用解放思想和继续改革的精神来面对它和解决它,舍此而它途。任何修修补补、得过且过的态度和做法,都将事倍功半,欲速不达。

  第二,实事求是,以“三个有利于”作为衡量社保制度设计的标尺。改革开放真谛就是实事求是,就是用三个有利于来衡量任何制度设计和制度改革。社保体系的改革更要如此。任何墨守成规、夜郎自大的思想都是有害的,都是不利于社保体系改革的,都是不利于2020年实现覆盖城乡社保体系的目标。

  三、社保体系需要急迫解决的重大问题

  社保制度目前存在着许多重大问题没有解决,不但难以完成上述两个重大战略转变提出的两个挑战,而且严重制约着经济发展和社会发展。

  第一,制度不统一,不适合覆盖城乡,不利于构建和谐社会。由于历史条件的缘故,肇始于国企改革配套措施之一的基本社保体系显然不适合于覆盖非国有经济成分职工,不适合于覆盖其他社会群体,不适合于覆盖农村居民;由此,存在着制度碎片化的驱动力。制度不统一不利于社会稳定,就更谈不上社会和谐。多种制度并存必将导致出现待遇差,进而导致相互攀比和社会冲突。机关事业单位与企业的待遇差已经导致的社会矛盾就是前车之鉴。

  第二,制度不科学,设计不合理,不利于人口流动和全国大市场的形成。制度便携性很差,对人口流动具有相当的制约作用,这个流动包括从城镇到农村,从农村到城镇,从此地到彼地,从机关事业到企业等的空间流动与身份转换。基于户籍制度的制度设计特征对流动性最强的农民工来说存在着社会不公平和经济损失的严重缺陷。在每年数以千万计的农村转移人口和近两亿流动人口的社会大转型变迁中,这样的社保体系不利于城镇化的历史进程,农民工退保现象难以从根本上解决。

  第三,投资管理体制落后,收益率低下,导致替代率不断下滑。由于统筹层次太低,社保基金管理非常分散,投资体制改革难有突破,收益率十分低下,进而导致替代率逐渐下滑,从当初制度设计的58.5%下滑到50%以下,在北京等省份已下降到40%,老年贫困发生率攀升,对养老金待遇的财政补贴日益制度化,为财政带来风险。

  第四,部分积累制设计面临新的考验,个人账户做实面临新的问题,制度改革进退维谷。统账结合属于部分积累制,做实账户是实现部分积累制的重要表现。但是,社保试点做实账户的资产积累已高达800亿元,在投资制度难有突破的情况下,积累越多,包袱越重,贬值风险越大;且如果全国范围按8%做实将高达几万亿元,不做实又与统账结合制度设计理念相悖,左右为难。如果到2020年实现基本覆盖城乡社保体系,滚存余额将近10万亿左右,即使不做实也存在贬值风险和管理风险等问题。

  第五,制度不透明,待遇预期过于复杂,参保激励机制较差。统账结合本来就比较复杂,碎片化制度就显得更加复杂,待遇预期和计算公式不能一目了然,激励机制不足,不利于扩大覆盖面。

  第六,统账结合是部分积累制,其混合型的本质要求与转变增长方式的要求之间存在冲突。这种制度的本质属性不利于促进即期消费,不利于增长方式的转变,在新的形势下将会导致产生新的矛盾。

 (来源:中国社会保障网  责任编辑:苏盼)





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