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中国经济改革的新思路
日期: 2020年3月29日

中国经济改革的新思路

罗小朋

    作者前言:

    本文完成于中国正在遭受汶川地震的巨大灾难之中。中国人民在迎战这场天灾中的表现,不仅深深感动了我,也激发了我对本文所研究的中心问题,即中国社会保障的制度安排问题有了新的感悟。三十年来,中国不断地改进市场权利的界定,释放了中国人巨大的市场拼搏能力,创造了举世震惊的经济奇迹。但是,在这个过程中,人们也产生了越来越大的困惑。这个世界似乎变得越来越冷酷,越来越没有互信和关爱。不少人甚至对中国人是否有同情心,是否有能力互助产生了怀疑。这一次天灾降临,正如外国媒体所观察到的,一夜之间,世界看到了另外一个中国:到处是活雷锋,到处是免费午餐,甚至是免费晚餐和免费医疗。这个事实尤其值得在改革中掌握了巨大话语权的经济学者们深思。以人类天性自私为基本假设的主流经济理论,并不是放之四海而皆准的理论。人既有天生利己的一面,也有天生利群的一面。一个合理的经济制度,不仅要调动人利己的天性,也要能够调动人利群的天性。而人类文明已经证明,只有自治社会才能在人性的两面中不断地找到理性的平衡。中国的老百姓再一次以他们伟大的壮举告诉中国的精英们,中国人既不缺乏市场的智慧,也不缺少爱的能力。但是,人性的两面为什么总是在中国社会激起如此巨大的震幅?中国的现代化为什么在“左右”之间总是发生如此极端的摇摆?我们如何才能找到一条代价较小的路径,从一个他治社会走向自治社会?但愿这场巨大的天灾,能够给寻求答案的中国精英们带来更多的集体智慧。      

文章摘要     

    本文提出了一种经济改革的新思路,这个新思路的核心内容是在中央政府的主导下,以县级政府为主体,发展社会赋权交易,也就是发展公共资源分租权的交易。

    由中央政府组织拍卖农地征用指标,并由输入农民工的地方政府向输出地政府购买劳动力输入指标,将有利于实现如下三个目标:

    1.进一步促进市场赋权与社会赋权的分离,纠正土地和劳动价格的严重扭曲,促进要素市场的均衡发展;

    2.通过中央政府对社会赋权交易的定向补贴,全面提升农民的社会赋权,全面降低经济欠发达地区对“财政供养人员”的不公平负担,与财税体制改革和政府改革相配合,优先消除县域内部城乡二元体制,实现中国公民同县同权,平稳地改变公共资源在城乡之间、地区之间高度不平衡、不公平的分配格局,并创造一种促进人口在城乡和不同地区合理分布的诱导机制。

    3.根据中国地域差距显著的国情,建设与市场经济兼容,公平和公正地界定和调节经济和社会权利的机制,实现经济改革,政治改革和司法改革的有机配合,促进统一法治下的地方民主自治,促进地方治理的良性竞争与多种形式的区域合作体的形成。

    文章分析了在中国发展社会赋权交易的经验依据和理论依据,并提出了相应的交易机制、定价机制和均衡机制。

    文章还讨论了这一经济改革思路和政治、司法改革之间的关系,并探讨了中国现代化理论本土化的相关理论问题。文章提出,中国社会是一个自上而下的社会,政治大一统的治理传统导致了中国知难行易的集体认知特征。文章还讨论了自治、法治和民主的关系,提出确立地方自治和法治的理念是发展理性的民主政治的前提。文章认为,中国改革的成功取决于中国精英能否不仅认同改革目标的理性而且认同改革过程的理性。中国精英只有建设宽容的政治文明,建设理性的沟通机制和共识机制,才能在深刻认识中国国家权力结构特征和集体认知特征的基础上,为中国选择一条风险和代价都较小的改革路径。

    

    一、推进经济改革的前提条件和面临的挑战

    中国经济改革的困难首先来自政治改革和司法改革的滞后,因此,没有一个能够赢得精英广泛共识的政治改革和司法改革的新思路,任何经济改革都将是困难的。正因为如此,本文提出的经济改革思路,是以下列假设为前提条件的:

    1.政治改革的推进能够有效地改进精英阶层,尤其是中央和地方的政治精英之间,当权的精英与民间的精英之间理性的沟通机制和共识机制,从而对改革探索中不可避免的危机,不仅有一定的预判能力,也有理性的整体反应能力。

    2.司法改革的推进能够迅速和有效地提高中央政府独立的司法和执法能力,使地方政府的权力受到来自中央政府的有效约束,从而使普通人的基本权利能够普遍得到落实和保护,避免在扩大地方民主自治和公民政治参与的过程中发生严重的社会失序。

    笔者在“中国政治改革的新思路”一文中,提出了一个具体的机制设计来满足上述两个条件。但可以肯定的是,那个设计绝不是唯一的选择,更不是所谓最优设计。不过,笔者认为,不论是何种政治改革和司法改革的机制设计,都必须创造上述两个前提条件,才可能推动经济改革的实质性进展。 

    反过来也是如此,如果对于经济改革所面对的挑战和问题的实质,精英阶层没有一定程度的共识和前瞻性,政治改革和司法改革的设计和推进将不可避免出现很大的盲目性。因此,中国改革的新思路,必须是一个政治、司法和经济改革的理念和逻辑一致,机制和策略互补的新思路,而要做到这一点,绝不能仅靠少数人搞什么总体方案,而必须建设精英阶层的理性沟通机制和共识机制,使精英阶层集体认知能力的提升不断超越危机的发展速度,使改革的进程能够不断得到集体智慧的营养。

    那么,当前中国精英对经济改革面临的主要问题有什么共识?这些问题与政治和司法改革是什么关系?

    中国经济改革面临的最突出的挑战,是建立与现代市场经济相配套的社会保障体系。对于这一点,我认为中国精英阶层已经大体上形成了共识。但是,对这一问题的理解的深度以及改革的基本思路,仍然存在很大分歧。

    从表象上看,中国建立现代社会保障系统的主要困难来自于社保的不可携带性,以及“分灶吃饭”的财政体制对于建立全国统一的社会保障所带来的制度和利益障碍。不过,从深层次看,现代市场经济的社会保障体系所要求的公平性和公正性,是中国现在的政治和司法制度所达不到的,同时,中国政治和司法制度的落后还表现在地方自治的水平远远落后于地方经济分权的水平,导致地方政府难以自主地协调大规模的劳动力流动以及移民引发的社会保障问题,这两个问题就是经济改革与政治和司法改革最实质性的关联点。  

    中国经济改革面临的另外一个突出的挑战,就是土地制度。农村土地的集体所有制已经成为落实农民的土地权利,深化土地产权市场的严重障碍。对这一点,精英阶层也有很高的共识。这个问题与前一个问题的关联性也是十分清楚的。要深化市场对土地资源的配置功能,就必须同时解决失地农民的社保问题。在贫困地区,许多农民确实愿意用放弃土地的方式换取与城市居民同等的社会保障,但当地的财政却无力承受这一转换。而在地价很高的发达地区,地方政府愿意用社保交换农民放弃土地,农民却难以接受。很明显,没有政治和司法的改革,公平和公正地解决这些难题是不可能的。

    中国精英阶层已经普遍认识到,上述两大难题对中国经济的最大挑战,并非短期的经济效率,而是关系到中国经济的长期繁荣和社会的长期稳定。十年之内,如果社会保障和土地制度这两大难题依然如故,就将给中国的人力资本和住房——这两项最重要的长期投资带来巨大的不确定性和风险,中国经济将不可避免地陷入困境,中国社会将有严重失序的危险。道理很简单,中国现在近两亿农民工,很多人甚至从来没有拿过锄头就进城打工了。十年后,他们的家园究竟在哪里?他们的子女将在哪里读书和成长,如果还是像现在这样渺茫,中国社会将不可避免地出现可怕的破坏性力量。     

    二、经济改革的现存思路:理念的检讨和经验的启示

    那么,中国精英阶层对于经济改革面临的上述两大挑战,事实上存在那些基本的思路呢?这些思路背后的理念又如何呢?

    一种思路就是用政治改革来代替经济改革。这种思路的内在假设,就是成功的政治改革可以“自动”地带来经济制度问题的解决。因此,设计经济改革在很大程度上是多此一举。这种把一切改革的问题都归结于政治改革的思路,在民众和青年中有相当大的市场,这不仅反映了政治改革的紧迫性,也反映了中国一直都存在的一种十分顽固和危险的倾向,就是把一切技术和制度层面的问题都道德化和政治化。 

    另外一种思路正好相反,这种思路认为存在某种经济改革目标,推动这一目标的实现能够“自动”地带动其他改革,比如说,实行土地私有化,通过推动这一目标,不仅推动了经济制度的改革,而且顺理成章地带动了政治和司法改革。这种理念的偏颇,是以个别改革目标的合理性来代替整个改革目标和过程的合理性,回避了政治和司法改革的困难, 也回避了各项改革之间协调的困难。听上去似乎有理,做起来无从着手。

    一种更为主流的现存思路,就是从纯技术的角度来解决改革面临的难题,比如说,建立全国统一社保账户的“金保工程”,就是试图通过电子联网,解决社保可携带问题;又比如,建议给每个学龄儿童都发教育券,这样不论孩子到哪里上学,都自动地获得政府的资助。这种思路也试图回避政治和司法改革的难题,因此,也不可能带来实质性的改革进展。 

    那么,在现实中有没有某种实践经验,不仅收到过一定的成效,而且能够给我们重大启示,帮助我们寻找一条能够调动现有体制的各种资源,从而能够以较小的社会成本向新体制过渡的经济改革路径呢?

    笔者认为,这样的实践其实是存在的,只是由于现在的沟通机制和共识机制严重地制约了精英的认知能力,制约了他们构建理论的抽象力和机制设计的想象力,因而不能够及时地发掘和提升这些实践经验对改革的重大价值,使这些经验不仅受到忽视,还遭到排斥和打压。 

    这些宝贵的实践经验来自中国的地方政府,这是因为自上世纪八十年代以来,地方政府就一直扮演着改革的侦察兵和开路先锋的角色。 

    地方政府早已从现实中遭遇了经济改革的各种重大挑战,并且进行了极有创意的探索。地方政府应对社保问题的一个大胆探索,就是出卖城市户口。早在上个世纪的八十年代,一些县级政府就曾经公开地出卖过城市户口,至于变相出卖城市户口,今天已经是相当普遍的现象,最通常的形式就是把购买本地商品房与迁入户口挂钩。目前还有一个正在大量进行的交易,就是许多当年“下海”经商,放弃了自己的退休待遇的政府雇员,现在纷纷以缴纳现金的方式,赎回自己享受退休金的权利。 

    在土地制度改革方面,地方政府的一个大胆探索,就是有偿转让征用农地指标。这种交易在长江三角洲一度十分活跃,并达到相当规模,支持了新兴城镇的发展。例如,改革前仅有两万城市居民的义乌,成长为有百万常住人口的国际小商品交易中心,就得益于这种交易。浙江省的一位土地管理局长,曾经正式在全国人大提出议案,把这种交易扩大到全国,结果是议案被束之高阁,浙江省也因占用农地过多而受到中央的惩罚,土地开发指标锐减。

    这两个受到中央政府压制的探索究竟有什么积极的启示?为什么中央政府要制止和限制地方政府的这些探索?中央政府意志的法理和学理依据是什么,对改革又有什么启示?

    我和张晓波共同对这些问题进行了理论和经验的探索, 形成了以下的认识:

    地方政府进行的户口交易,赎回退休金权利的交易和土地指标交易,是一种极有价值的改革探索,提出了一个对经济改革具有普遍意义的重大问题。任何经济改革,都可以理解为对经济权利的重新界定。阿马蒂亚.森曾指出,经济权利可以理解为由两种不同赋权组成的统一的赋权体系(entitlement system)。构成这个体系的两种赋权,一种是市场赋权(market entitlement),另一种是非市场赋权。(Sen,1981)我根据森的思想,把非市场赋权理解为社会赋权(social entitlement)。经验告诉我们,市场赋权与社会赋权最重大的区别,就是交易的正当性不同。在市场经济中,除了对毒品或卖淫等进行约束外,市场赋权的自由交易有很大的正当性。但是,即使是在市场经济非常发达的国家,社会赋权一般也是不能自由交易的。因为社会赋权是一种公共资源的分租权,这种分租权,如养老金,义务教育,公费医疗,一般不允许自由转让,也不能继承。 

    中央政府制止地方政府出卖城市户口,其法理依据就是地方政府并没有得到授权进行这种交易,其学理依据,就是与城市户口捆绑在一起的各种社会赋权,一般没有自由交易的正当性。

    社会赋权是否在任何情况下都不应当交易?社会赋权交易是否可以成为一种改善公共资源分配和提高公共服务效率的手段?是否可以作为一种化解既得利益,降低新权利界定成本的机制?

    我们发现,一些经济学家早已认识到社会赋权交易可以被用来改善公共资源分配的效率,被用来作为改进公共服务的手段。弗里德曼关于教育券的思想,以及当今世界已经广泛实施的排污权交易,实质上都是社会赋权交易的一种形式。 

    我们还认识到,社会赋权交易,早已被成功地运用到中国的经济改革中。所谓价格双轨制,其实质就是允许平价物资指标的交易。当然,平价物资指标与户口有本质的不同。因为平价物资指标是计划经济的产物。计划经济为了限制市场的自发力量,把许多本来可以自由交易的市场赋权变成了不能自由交易的社会赋权,并且把这些权利与本来就不允许自由交换的社会赋权捆绑在一起。比如说,国有企业职工的铁饭碗,也就是就业保障权,和获得平价生产资料的特权捆绑在一起。在正常的市场经济中,就业保障的权利是不能自由交换的,而购买商品和生产商品的权利是可以自由交换的。正是由于这两种不同性质的分租权被捆绑在一起,双轨制很早就遭到国有企业职工的抵触,他们认识到,双轨制最终会威胁到他们的铁饭碗。

    这个经验也让我们认识到,土地制度问题的症结,其实并不在于对土地私有化的意识形态避讳,而在于农民的社会保障权利像当年国有企业的工人一样,没有和他们的市场赋权实现分离,中国农地地租的分配方式依然把社会赋权与市场赋权捆绑在一起,没有找到制度化的解决方案。      

  

三、经济改革新思路的基本内容,机制设计和理念      

    经济改革新思路的基本内容     

    本文提出的经济改革新思路的基本内容,就是由中央政府主动地,有序地在地方政府之间组织和发展社会赋权交易,也就是在地方之间交换公共资源的分租权,以达到下列三个改革目标:

    1.进一步促进市场赋权与社会赋权的分离,纠正土地和劳动价格的严重扭曲,促进要素市场的均衡发展;

    2.通过中央政府对社会赋权交易的定向补贴,全面提升农民的社会赋权,全面降低经济欠发达地区对“财政供养人员”的不公平负担;与财税体制改革和政府改革相配合,优先消除县域内部城乡二元体制,实现中国公民同县同权,平稳地改变公共资源在城乡之间、地区之间高度不平衡、不公平的分配格局,并创造一种促进人口在城乡和不同地区合理分布的诱导机制。

    3.根据中国地域差距显著的国情,建设与市场经济兼容,公平和公正地界定和调节市场赋权和社会赋权的机制,实现经济改革,政治改革和司法改革的有机配合,促进统一法治下的地方民主自治,促进地方治理的良性竞争与多种形式的区域合作体的形成。 

    发展社会赋权交易能否实现上述三个目标,首先要取决于政治改革和司法改革的机制设计是否为地方之间的社会赋权交易提供正当性。本文假定,未来的政治改革和司法改革的设计,接受了社会赋权交易的理念,那么,经济改革新思路能否成功,就将在很大程度上取决于对地方之间进行社会赋权交易的机制设计,取决于这种机制设计与政治改革和司法改革的配合。

    社会赋权交易是一个很新的概念,系统地利用社会赋权交易来改变经济权利体系也是一个重大的创新。因此,有很多理论和实践问题有待深入探索。但是,中国改革已经为这一新的理念提供了重要的经验支持,再加上国际上的排污权交易也提供了重要的借鉴,因此,我相信,设计中国社会赋权的交易机制,定价机制和均衡机制,并非构建空中楼阁。

    

    发展社会赋权交易的机制设计   

    以下,本文以问答的形式提出一种社会赋权交易机制的原理性设计,并对这些机制设计背后的理念和部分学理做简要说明,以便吸引更多人对这一重大问题进行深入探索,透彻地阐释赋权交易的机理,把赋权交易的机制设计提升到可应用、可操作的水平。

    1.什么是社会赋权交易?社会赋权交易的主体是谁?

    社会赋权交易,是一种公共资源分租权的交易。从学理和法理的角度来看,因为涉及的是公共资源而不是私人资源的分租权,所以社会赋权交易的主体至少有一方不是个人和私人机构,而是政府。就中国的国情而言,我认为社会赋权交易的政府主体应该是县级政府。这首先是因为中国财政分灶吃饭的基本单元是县,目前许多社会福利都是以县为单位实行统筹。历史上,县也是中国地方治理最稳定的单元,是全面整合政府和民间,城市和农村各种资源的基本治理单元。

    中国改革的历史表明,县级政权对于本县农民的社会赋权和市场赋权安排,有非常大的自主权和裁量权,因为中国的现实是对农民的经济和社会权利并不存在统一的行政和法律规范。中国农村土地权利的分配以及农村企业所有制结构都存在着极其明显的地域差异。在统一的等级政治秩序下,县级政府可以根据自己的政治和财政利益,对农民的市场和社会赋权实行不同的安排,是中国能够实行地方分权的改革策略最根本的制度原因,也是地方之间能够在经济竞争中推动制度变革的根本原因。换句话说,中国改革以来的历史,已经形成了这样一种格局,即中国公民的赋权,其中包括一部分市场赋权,如土地权利是在县一级界定的,而农民的社会赋权更是以县为单位来界定的。

    2.何种社会赋权可以交易?何种社会赋权应该先进行交易?

    原则上,凡能够提高公共资源效率,改善公共资源分配的公平性和公正性的社会赋权交换,都是合理的,但是,这里有法理正当性的问题,有政治和技术可行性的问题,还有社会成本和收益的权衡问题。

    关于交易正当性问题,中国的情况是,中央政府在赋予社会赋权交易正当性方面,比民主国家有更大的权威性。这是因为,在民主自治的社会,社会赋权交易的政治成本高,经济收益相对较小,而中国的情况正好相反。 当然,中国的现实是一把双刃剑,里面既有机会,也有风险,但我认为中国别无选择,只有努力地发挥中央政府权威的积极因素,自觉地克服其消极因素。对这个问题,后面将作近一步的讨论。

    从政治和技术可行性以及从社会成本和收益的角度来考虑,中国目前很快就可以而且应该进行的社会赋权交易是什么呢?要回答这个问题,必须首先理解中国城市化进程中出现的严重的资源滥用及其深层原因。过去的二十年,中国城市化进入了高潮。由于没有土地私有和地方自治的约束,也没有对劳动者权益的有效保护机制,中国的城市化出现了对土地资源和劳动资源的严重滥用,对中国未来的发展带来极其不利的深远影响。

    土地资源滥用的原因很简单,就是因为地方政府获得土地的成本太低,收益却极高。劳动力滥用的道理也很简单,不仅仅是因为农村劳动力十分廉价,更重要的是,雇主以及打工所在地政府对工人未来的社会福利,包括子女的社会福利基本不负责任,就像使用一次性筷子一样。而那些输出劳动力的地方政府,事实上也没有责任和能力来保护和保障这些输出劳工的利益。这样一来,用马克思经济学的语言来表述,中国的农民工体制使得农村劳动力的再生产得不到合理的补偿和投资;用制度经济学的语言来表述,就是对农民工人力资本的补偿和投资出现了搭便车问题,在宏观上导致对数亿农民未来人力资本的投资严重不足,留下极大隐患。

    那么,什么样的社会赋权交易可以纠正对土地和劳动力要素市场后患无穷的扭曲呢?恰恰是地方政府对土地征用指标的交易和出卖户口和退休金权利的交易,给我们以极大启示。

    我认为,中国应该尽快展开两种指标的交易,一个是农地征用指标的交易,另外一个是引入外地劳工指标的交易。

    对农地征用指标,中国目前使用强化行政手段的土地管理办法,其积极意义在于提高了中央政府的执法能力,但是,如果仅仅提高执法能力,而没有优化资源配置的经济杠杆,并不能解决土地的利用效率问题。至于让农民直接进入土地市场的主张,虽然有利于提高对农民的经济补偿,却并没有回答非农地资源如何合理分配的问题。

    既然大家都清楚,谁得到土地开发指标,谁就发财。为什么不让出价最高的地区得到呢?这样可以明显提高土地的利用效率,只有那些能够更高效地利用土地的地区,才能获得更多土地开发权。在所有社会赋权交易中,恐怕最容易立即收效的就是农地征用指标的交易,因为这个交易事实上已经大量发生了,现在的问题就是如何扩大范围,改善交易机制。

    不过,如果仅仅对开发土地收费,而不对滥用外地劳动力进行约束,中国的城市化就会发生另外一种扭曲,那就是雇用大量的农村廉价劳动力,把他们榨干之后弃之不顾。中国政府已经认识到了这个问题的严重性,但是目前政府的思路却不能有效地解决这个问题。

    目前的思路之一,就是提高最低工资,增加雇主和劳工本人对社保基金的提取,并通过立法强制雇主建立更稳定的劳动关系。这是一个十分危险的思路,这个思路的危险就在于试图削弱私人合约的自治性,用干预市场赋权交易来处理本可以由政府之间的合约,也就是社会赋权交易来解决的问题。这不可避免会提高私人合约的成本和政府管理的成本,导致事与愿违的结果。

    目前解决农民工人力资本投入不足的另外一个思路,就是中央政府强令输入农民工的地方政府,负责提供各种社会服务,特别是技能培训,子女教育,文化娱乐甚至还有临时住房。这个思路虽然也是出于善意,但从根本上违背了经济规律。经验表明,这种做法包含极大的道德风险和财政风险,因为增加对流动人口的公共服务,未必吸引高素质的劳动力,反而可能招来许多当地并不需要的流民,不仅导致公共资源的严重流失,而且埋藏着社会失序的危险。

    还有一种主张,就是彻底解除对人口自由迁徙的约束,允许发展大规模的贫民窟。我认为这种主张不仅是不可取的,更是行不通的。大规模的贫民窟在印度和孟加拉可以长期存在,但在中国一定是动乱的温床。因为大规模的贫民窟永远也不可能给那里的居民提供一种健康和积极的归属感。更重要的是,中国完全有能力找到比发展贫民窟更好的办法。

发展社会赋权交易就是解决这个问题的一个思路,具体来说,就是要求劳动力输入地区向劳动力输出地区购买劳工输入指标,就如同香港从菲律宾或从中国内地输入劳工,要有数量的控制,有严格的程序,而且,输入地政府不仅要负责把社保基金转入输出地的社保账户,还可能要追加付费,使得农民工的社会赋权虽然不能大到输入地区的水平,却能够较快地接近输出地城市居民的水平,尽快地消除劳动力输出地城乡二元的福利体制。这就不仅有利于减小地区之间的收入不平等,更重要的是有利于减小地区内部,尤其是欠发达地区内部收入的不平等,具有特别重要的政治和社会意义。

各地输出劳动力指标的价格可以不同,以反应各地经济发展的水平以及由此导致的劳动力再生产成本的差异。对于技能不同的劳动力,也可以考虑有不同的输出价格。输入地的购买价格,并不一定等于输出价格,因为中央政府可能需要对劳动力流动的规模和流向以定向收费或补贴的方式进行干预,以便诱导更为合理的宏观格局。比如,对于那些外地人口比例过高的地区,就应该考虑提高其输入价格,这将有利于刺激输入地政府把更多的外地人转为本地居民,承担起对他们的社保责任。对这一问题,将作进一步的讨论。

    除了土地征用指标和输入劳工指标的交易之外,我认为还有一个非常重要的社会赋权交易,就是所谓的“财政供养人口”的指标交易。自八十年代初实行财政分灶吃饭以来,地方政府获得极大的改革动力。财政分灶吃饭是创造中国经济奇迹最重要的机制,已是不争的事实。但是,财政分灶吃饭也是中国经济发展高度不平衡最重要的原因。这是因为,财政分灶吃饭对内地和工业机会较少的地区非常不公平。导致不公平最重要的一个因素,就是内地的“财政供养人口”与当地经济规模相比,数量太大。

    为什么内地“财政供养人口”相对本地经济规模过大会导致地区之间的不公平呢?这是因为,“财政供养人口”的支出刚性很强,如果一个地区财政供养人口的支出占当地经济的比例很高,一旦实行财政分灶吃饭,就会导致该地区在经济竞争中处于非常不利的地位。因为那些“财政供养人口”负担较轻的地区,可以通过降低税率来吸引更多的投资,从而使当地经济进入良性循环:税率低—外资多—税收多—税率低,而“财政供养人口”负担重的地区则恰恰相反,进入了恶性循环:财政供养人口负担重—税率高—外来投资少—税收少—财政供养人口负担重。根据张晓波对全国县级经济数据的分析,中国各地的实际税率,与当地财政供养人口的相对负担呈现高度的正相关。这个研究强有力地证明,财政供养人口负担的不均衡,已经成为地方经济竞争不公平最重要的因素,也是导致中国地区之间收入高度不平衡的一个极为关键的因素。

    为什么会出现这个不公平?我们发现,中国地方政府的规模,不是按照当地经济规模来设定的,而是根据当地改革前总人口的规模来设定的。因此,财政供养人口的总数,与地方人口的规模,尤其是改革以前农业人口的规模成正比。这样一种设置,体现了中国政治大一统的传统,也反映了农业社会的特征。很显然,继续这样做,已经非常不适应中国今日高速工业化和城市化、人口大规模流动和迁移的现实,必须加以改革。

    无论如何改革,都不可能回避“地方财政供养人口”的既得利益,而要妥善地解决这个问题,就需要财力。但是,在财政分灶吃饭的体制下,偏偏是“财政供养人口”负担重的地方,财力尤其不足。如此形成的恶性循环,已经成为中国中部和西部地区地方治理的一大顽症。

    为了打破这一恶性循环,笔者建议,从全国农地征用指标的拍卖所得中,拿出一部分来,支持中部和西部的县份,赎买一部分财政供养人口的特权,让地方政府有财力进行湖北咸安那样的改革,“养事不养人”,或其他方式的改革,达到轻装前进的效果。这个社会赋权交易的运作原则,与拍卖农地征用指标“价高者得”的原则正好相反,应该是“价低者得”。也就是说,那些需要资金来赎买“财政供养人口”特权的地方,赎买一个人的特权出价越低,就越应该先得到资助。

    当然,不可能,也不应该用这个办法来解决全部“财政供养人口”负担不均衡的问题,因为在原来的“财政包干”合约中,有很多来自中央和上级政府的“霸王条款”,本来明明应该由中央和上级负担或分担的人员支出,比如教师工资,完全让财力不足的地方来承担,是很不公平的。这些问题,不可能也不应该通过赋权交易来解决。但是,赋权交易可以配合财税改革和地方政府改革来进行,尤其是作为化解既得利益的一种手段。赋权交易还可以为财税改革和地方政府改革提供非常有用的信息,从而有利于更好地设计这些改革。

    中央政府把出售农地征用指标所得用来支持那些由于“财政供养人口”负担过重而经济发展受阻的内地县份,也是对历史不公正的一种纠正。可以想象,那些能够以较高价格购买农地征用指标的地区,一般都是财政供养人口负担较轻,在财政分灶吃饭的安排中占了便宜的地区。

    最后,探讨一下另外一种社会赋权交易,就是常住户口的交易。中国每一个地方的常住户口的含金量是非常不同的,其差异可能要大过中国大城市户口与中等发达国家国籍的差异。如果你有一个正式的上海户口,那么这个户口的含金量可能要比贵州一个穷县的农村户口,价值高达百倍都不止。这样一个现实,使人口自由迁徙和公共服务均等化在中国成为一个遥远的梦想。但是,这不等于我们就不能设计一套机制,不断地改善人口在空间的分布,更重要的是不断提高机会的均等。比如,我们可以让越来越多的老人,高兴地从大城市迁到生活费用尤其是服务成本较低的地方,而不失去他们原来的社会赋权,这样就把大城市的空间留给了更多的外地青壮年。

    输入外地劳工指标的赋权交易当然有助于促进上述目标,但还必须有规范的常住户口交易与之配套。目前大量发生的户口交易,对欠发达地区非常不利,对人口在城乡和地区之间实现合理分布非常不利,对于提高机会均等非常不利,对于改善地方治理也非常不利。

    这是因为,中国目前实际进行的户口交易,正在以空前的速度,把优秀人才集中在发达地区,集中在行政资源集中的大城市,并且把大量的金融资源从落后地区吸引到发达地区。只要你有足够多的钱或比较高的人力资本(比如高学位和高技能),你就能够比较容易地获得任何地区的户口,而普通劳动者即使在一个城市工作了几十年,也很难获得当地的正式户口。

    解决这个问题,完全参照国家之间的移民惯例是不行的,因为我们毕竟是在同一个主权国家。但另一方面,必须要接受中国地区之间高度不平衡的现实。这就要求设计出一套符合中国国情的户籍迁移规则。这个规则的一个核心内容就是如何达成关于户口迁移后的社会赋权调整的协议。协议至少必须通过三方来完成:转出方地方政府,转入方地方政府和迁移者本人。

    关键问题是允许这种三方协议合法化和规范化,允许本人把本地工龄和纳税记录折算为迁入户口的积分,允许个人把原来户口所在地的社会赋权以某种方式随本人转移,允许个人补差价或把地方之间社会赋权差别以一定的折现率变现。 目前正在进行的“下海”职工赎回自己退休金权利的交易,事实上已经为地方之间固定户口的交易,提供了非常直接的经验。

    当然,自由迁徙问题还涉及到一个更深层次的问题,那就是如果没有地方自治的激励,欠发达地区的许多优秀人才是难以留住或学成归来的。这个问题不能完全靠社会赋权交易来解决。没有地方自治的发展,不允许欠发达地区的人才在家乡有更多的政治发展机会,社会赋权交易反而可能加剧欠发达地区的人才外流和人才不足问题。

    3.社会赋权交易的定价机制和均衡机制是什么?

    市场赋权交易是建立在私权基础上的交易,社会赋权交易则是公权支持的交易,而公权力的结构是非常多样的。不同公权力的结构有不同的运行机制,体现着不同的治理理念。因此,在不同的权力结构下,社会赋权交易可以有非常不同的定价机制和均衡机制,不存在唯一的博弈均衡,也不一定能优化社会福利分配。

    就中国而言,社会赋权交易的定价机制和均衡机制是从这样一个现实出发的,在三十年改革的过程中,中国保持了政治的中央集权,在经济上则出现了高度的地方分权,这个过程带来了高速的经济发展,也带来了严重的收入不平等、不均衡,这个结果与中央政府对共同富裕和社会公平的历史承诺不一致,威胁到了中央政权的合法性。

    改革以来,中国地方之间经济不平衡的一个机制上的原因,是缺乏产权和地方自治对地区间经济竞争的约束,结果是严重地扭曲了土地、劳动等重要资源的价格,形成了谁滥用资源谁占便宜的利益导向。在利益的驱动下,地方政府纷纷以本伤人,以破坏环境和牺牲农民工的健康等长期的社会福利为代价,发展经济,出现了不利于环境保护也不利于人力资本增值的恶性竞争。在理论和经验上,许多人早已认识到不建立完善的土地产权机制,不发展民主的地方自治,就不可能从根本上消除中国经济存在的严重扭曲,真正的挑战在于,如何在中国特定的权力结构下,找到一条出路。

    本文设计的社会赋权交易的实质,就是在中国特定的政治集权,经济分权的权力结构下,提供一种现实的改革机制,这种机制可以充分地利用中央维护自己合法性的动机和权威,利用财政分权体制下地方的利益动机,不仅能够对严重扭曲的要素价格有所纠正,而且能够为深化产权机制的改革和发展地方民主自治创造条件。

    发展以地方政府为交易主体的社会赋权交易,之所以依赖于中央政府的权威,是因为在中国的体制下,中央政府是社会赋权交易合法性的唯一来源,而且,中央政府在定价和均衡机制中,起决定性的作用。笔者假定,中央政府有强烈的动机寻找一条风险和代价都比较小的改革思路,而笔者认为,与目前中央以财税改革为中心的思路相比,发展社会赋权交易的改革思路具有全面的优越性。这是因为,单纯的财税改革,没有提供要素价格的发现机制,不可能纠正要素价格的扭曲,因而不可能消除地区之间的恶性竞争,也不可能促进地方之间发展深入协作。没有纠正要素价格扭曲的机制,中央政府试图仅靠财税改革来消除地区间恶性竞争,靠加大中央转移支付来平衡地区发展,只能是一种危险的幻想。

    以征用农地指标的分配为例。目前无偿分配农地征用指标的做法,不仅让中央流失了大量的资源租,更重要的是,导致了非农地资源不合理的空间配置。城市和工业究竟应该在什么地方发展?城市化究竟要发展到什么程度?征地指标的无偿分配过程并不能内生出回答这些重要问题的信息。靠财税改革把大部分土地增值收入归中央,还是解决不了这个问题。相反的,如果中央政府根据宏观判断决定农地转非农地的总量,然后将其中相当部分的指标向地方政府拍卖,就不仅能够得到可观的收入,还可以在这个过程中得到许多空间布局的重要信息。农地征用指标以中央政府拍卖的形式定价,所得地租归中央政府收入,在法理上体现了中国土地的国有制和财政单一制。事实上,中国的土地价格和土地批租收入出现混乱,导致土地资源滥用的一个深层原因,就是中央和地方政府之间的土地权益没有界定清楚。本来是国有土地,也就是中央政府的土地,地方政府随意开发,并且拿到中央办的银行去抵押,形成了用中央政府的土地到中央政府的银行去抵押的荒唐局面。由中央政府出面拍卖农地征用指标,是行使中央土地所有权的一种合法合理的手段,体现了要素价格的发现与权利的界定一致的经济学原理。

    当然,土地征用指标是否应该全部拍卖,土地征用指标交易是否只允许中央拍卖一种形式,还是也允许地方相互交换,或者在省或大区一级进行二次拍卖,这些都是可以深入探讨的问题。因为毕竟我国在现实中已经形成了财政高度分权的格局。地方是否也应该拥有一定的土地所有权,财政体制是否应该继续维持单一制,是今后必须面对的问题。

    至于输入外地劳工指标交易的定价,显然不能用拍卖机制,而只能通过双边和多边的分散交易来定价。这是基于中国的劳动力再生产的成本是高度地方化的,与劳动力再生产相关的公共服务的成本,也是地方化的。因此,中国的劳动力可以视为是地方所有的。不过,地方之间的劳工输出指标交易,不可能自动地达到理想的均衡水平,因为有很多因素制约着这个市场成为充分竞争的市场。在这种情况下,中央对于交易的均衡水平以及劳动力的流向可以通过定向补贴发挥重大影响,收到四两拨千斤的效果,而单纯的财税改革,不可能做到这一点。比如,中央希望沿海多吸收一些农民工,就可以补贴沿海地方政府购买更多的劳动输入指标,如果中央希望内地能够吸收更多的资本,而较少输出劳动,就可以对沿海输入农民工的指标征税,抬高其输入劳动力的成本,从而鼓励资本向内地转移。目前一些学者关于中国已经过度城镇化的警告非常值得关注。对劳动力输入指标的交易进行干预,就使得中央政府获得一种重要的手段来干预城镇化的发展,针对特定地区和城市进行调整,诱导产业和城市在空间的布局。

    社会赋权交易的定价过程和均衡过程,与单纯的自上而下的财税改革过程最本质的不同,在于这个过程不仅在纵向引发中央政府与地方政府的谈判,更能够在横向推动地方政府之间大量的沟通与合作,在提供要素价格发现机制的同时,也为改革提供了多赢的博弈机制。单纯的自上而下的财税改革面临的一个巨大风险,就是导致一种零和博弈甚至是多输的博弈格局。目前这种苗头已经显现。中央为了熨平发达地区与落后地区公务员工资收入的不合理差距,选择了削低发达地区官员工资水平和抬高欠发达地区官员工资的思路。这样做看似有理,实际上后果严重。在同一地区内,同样级别的公务员,不应该因为所在单位的肥瘦而出现工资差别,这是有道理的,但是,把这个道理扩大到地区之间,就有问题。最大的问题,是助长公务员对上负责而不是对百姓负责。地方政府公务员的工资水平,本质上应该由当地人民来决定,应该与当地人民的平均收入水平存在密切的关系。在中国地区收入差别极大的情况下,拉平各地公务员的工资水平,对激励欠发达地区的官员尤为不利,对于发展地方的民主自治更不利。

    本文提出的社会赋权交易的定价机制和均衡机制,有利于把每一个县的官员和老百姓都结合成为一个真正的利益共同体。虽然地区间的经济发展存在差距,但是社会赋权交易的定价和均衡机制如果设计合理,就可以纠正对要素价格的扭曲,从而为各地发挥自己的比较优势,深化区域之间的合作,实现更协调的区域发展提供一种重要的激励机制。

    如果中央干预得当,并通过深化政治和司法制度改革来稳定经济主体的预期,地方政府之间的多边交往,将会推动社会赋权交易形成高级的均衡机制——发展多边的区域经济合作体。这些区域合作体在资本和劳动力流动,财税、社保以及公共服务方面可以实现不同方式的互惠和资源共享,建立不同形式,不同内容的地域联盟,以提高公共资源和公共服务的效率,并优化地方之间产业协同和空间的布局。

    在政治方面,地域合作与竞争不断深化的过程,将不可避免地对地方的民主自治产生强大的内生要求。地方政府以什么价格输入和输出劳动力,以什么价格转入和转出户口,与什么地方组织共同劳动市场,组织社保联盟,引进和输出什么样的产业,这些决策都直接关系到本地人的长期福利,从而诱发参与本地公共决策的强烈要求。

    

    经济改革新思路的理念  

    以上提出的经济改革新思路,体现了一种什么样的核心理念,这个理念与现存的各种理念,尤其是主流理念存在着什么区别?

    经济改革新思路的基本理念,就是明确中国公民社会赋权的界定以县为基本单元,要优先实现中国人同县同权,彻底扬弃几十年来以城乡和工作单位为界,来界定中国人经济和社会权利的原则。这个理念不仅体现了现代社会权利平等的原则,也体现了现代社会权利界定的另外一个基本原则,那就是在财政分权的体制下,社会赋权必须有唯一的地域边界来明确地方政府的责任,如果违反了这一原则,许多人就没有了“归属”,劳动价格就会遭到扭曲,整个社会的权利体系界定就会出现混乱。自治性社会的优越性,就在于这个问题总可以自动得到解决。当一个人加入一个新的自治体时,他就自动地放弃了原来的自治体的社会赋权,而开始享有新自治体的社会赋权。我们面对的现实是,一方面中国实行了高度的财政分权,但另一方面中国社会还不是一个自治社会,因此,劳动力和人口流动性的增加,对中国权利体系的稳定带来极其严峻的挑战,而现在许多的改革思路,包括中央的财税改革思路,事实上都回避了这个困难的问题。

    为什么迄今为止,尽管出现了劳动力的大规模流动和人口的大规模迁徙,中国的赋权体系尚能够支持中国经济的高速发展?为什么中国不能立即取消社会赋权的地域性界定,现在就实现全国统一的社会赋权?要理解这些问题,就必须理解中国改革以前形成的赋权体系,理解这个赋权体系与中国经济奇迹的关系。

    如何来描述和概括改革前中国的赋权体系,目前还没有形成权威性的概念和理论,但中国在改革前是一个“单位社会”的说法,已经逐渐得到海内外越来越多学者的认同。当代中国赋权体系起源于五十年代的社会主义改造,尤其是在农村强制性的合作化高潮中,形成了“政社合一”的理念,也就是把行政单位与经济实体合二为一。从那时开始,每个人都被固定在一个单位里面,每个人的经济和社会赋权,是以单位的边界来界定的。不过,改革前中国权利体系的完成,还是在大跃进失败之后。当时严峻的大饥荒迫使中国必须严格而明确地界定每一个人的社会赋权,以便严密地执行食品配给制度和各种短缺物品的配给制度。人的流动自由从此受到了空前制度化的约束,而每一个人的福利,尤其是每一个农民的福利,就和他所在的单位直接相关了。

    中国之所以在大饥荒后逐渐形成这样一个极其独特的赋权系统,与毛泽东巨大的权威和个人偏好有很大关系。毛泽东自称“无法无天”,既不喜欢官僚,也不相信法治。于是,一次又一次地发动群众运动,试图保持革命的纯洁性。因此,大饥荒以后许多当时看起来是临时性的安排,比如城市户口的严格管制,对调动工作的严格管制,在经历了“四清”,尤其是经历了“文革”之后,逐渐固化成为一个大家都习以为常的,城乡分割,单位分割的权利体系。这个权利体系存在的独特性就在于,它不需要像苏联那样强有力的中央官僚集团来协调,更不需要严格的司法体系。尽管那个时代中国的政治气候和经济政策具有极大的不确定性和随意性,但是,中国社会依靠一个统一的金字塔结构来界定每个人的经济和社会权利,稳定每一个人的行为预期。每个人在这个统一的金字塔中有唯一确定的单位,不能自由流动。

    那么,在这个统一的金字塔内,各个单位的集体权利又是如何界定的呢?笔者曾经把中国改革前形成的权利系统概括为等级产权和等级身份相结合的制度。无须讳言,中国改革前的赋权体系既有明显的社会主义特征,也有明显的封建特征。其社会主义特征表现在生产资料的公有制以及单位内部的平均主义分配原则,其封建特征则表现在社会赋权的等级化,地域化和单位化,尤其表现在利用血统和出身来界定人的社会赋权。这样一个赋权系统,当然与革命的初衷严重不符,但是,正是这样一个‘不伦不类’的赋权体系,支持了中国经济改革的奇迹,这又是为什么呢?

    本文不可能系统地展开这个问题,但可以指出以下几个要点:

    1.这个赋权体系确保了每一个人的基本生存权利,并承诺这种不平等的安排是一种过渡性安排,最终目标是实现人人平等的社会理想,提供了公平的价值取向和预期;

    2.这个赋权体系有一个保持劳动阶层政治支持的社会流动机制,尤其是给劳动阶层子女通过教育向社会上层流动开辟了正式的渠道。同时,一个接一个的政治运动,开辟了政治性的向上流动渠道——提干,和向下的流动渠道——下放。

    3.在经济权利方面,除了服兵役,国企招工这样以职业转换为契机的社会流动机会以外,工业系统内还存在着一种独特的垂直流动机制。工业企业的产权安排是高度等级化的,等级高的工业企业比等级低的企业不仅享有更多的资源特权,而且其职工还享有更高的社会赋权。但是,等级低的企业却享有更多的市场赋权,也就是经济自主权。因此,低等级的工业企业如果能够抓住某种需求机会,有可能会因经营成功而被所有制升级,而一些重要性下降的国有企业,则可以被所有制降级,比如说从中央国企下放为地方国企,从而减少其获取国家资源的特权,但下放则意味着扩大其市场活动的空间。这种垂直流动机制体现了一种控制机制:用市场赋权来替代社会赋权,也就是说,等级高的企业,社会赋权高,但市场赋权低,而等级低的企业则正好相反,社会赋权低,市场赋权高。这种控制机制一方面在经济中保留了一些市场因素,同时又借助这种替代关系,控制住了市场力量的外部性,使市场力量不可能危及统一的等级秩序。

    4.中国在既没有私有产权,又没有地方自治的条件下,经济改革之所以能获得巨大成功,一个重要的原因,就在于充分利用了这个独特的赋权体系的一些关键要素。一个要素就是地方化和等级化的产权界定。这个要素使得中国能够把分成租(share-cropping)的激励机制全面地引入中国经济,把原来中央集权的等级分租安排,转变为地方分权的等级分租安排,并把经济租的分配地方化、货币化、部门化和非集体化,极大地改变了地方政府的经济行为,启动了地方经济竞争这一强有力的杠杆来推动改革,推动经济增长。

    5.这种经济分权的改革策略之所以能够成功,还利用了改革前赋权体系的另外一个要素——赋权系统界定的地方化。中国公民许多权利的调整,不需要集中的司法和行政执法。这首先体现在改革以前,占人口多数的农民,其社会赋权的界定是高度地方化的。城镇居民社会赋权界定地方化的程度则要低一些,不过,在文革中,由于中央计划协调能力被严重削弱,各省的经济福利已经发生了重大差别,人们在不同省份的副食品和工业消费品配给水平差别显著,社会赋权地方化的原则已经被普遍接受。没有这一点,地方分权的经济改革策略是不可能行通的。

    6.改革以来,尤其是在包产到户的过程中,地方政府,特别是县一级政府获得了一个更重要的权力,就是对本地的经济赋权和社会赋权安排,有很大的改革权和裁量权。这种安排起源于包产到户是一个高度分散化的改革过程。一个地区搞不搞包产到户,如何搞包产到户都没有统一的规定,地方政府被授予了空前大的决策权。结果是,不仅在土地权利如何分配,以及在农村工业的产权模式方面,中国都以县为单位,出现了多样化的格局。在土地分配方面,有像贵州那样“增人不增地,减人不减地”的安排,也有后来许多地方的所谓“双田制”安排,五花八门,体现了农民的社会赋权与市场赋权在地权分配中的不同组合模式。在企业产权制度上,则出现了所谓苏南模式,温州模式等不同模式的竞争。其背后,也体现了不同的社会赋权和市场赋权的组合。在一个法治国家或完全实行中央计划经济的国家,这样分散的权利界定机制是完全不可想象的,这样的改革过程也是不可能的。中国改革充分地利用了自大饥荒以来形成的具有封建特征的赋权系统,推动了地方之间的经济竞争、治理竞争和制度竞争。这是中国经济奇迹最主要的秘密。

    7.农民工之所以能够成为推动中国沿海和城市大发展的一种劳动体制,一个重要的原因,是农民接受社会赋权地方化的理念,接受了具有封建特征的赋权体系。他们起初在外出打工的时候,没有‘妄想’成为城里人。这就给沿海和大城市创造了一个极好的机会。沿海和大城市不仅利用农村劳动力再生产成本低,还利用了土地平分使得劳动力再生产的成本由均分的农业地租来承担。如果没有这个极其独特的土地均分格局,如果土地是私有的,农业地祖的分配就会比较集中,对许多农民来说,其农业地祖收入会较少,不允许他们接受低于劳动力再生产成本的工资。也就是说,土地私有制度下,失地农民进城打工可接受的最低工资,会高于土地均分格局下农民工接受的最低工资,原因就在于,没有均分的农业地租,工资太低不能支持劳动力的再生产。

    现在中国改革面临的挑战就在于,农业地租的总量已经越来越难以支持农民工日益上升的劳动力再生产成本,同时,在观念上,越来越多的农民产生了永久性迁徙的强烈愿望。在这种情况下,旧的赋权体系开始瓦解,而建立新的赋权体系又没有明确的规则和前景,最主要的问题是,没有明确的地方政府来承担提高农民社会赋权的责任。

    本文提出的经济改革的思路之新,就在于试图正面回答中国面临的这一挑战,提出了一套通过社会赋权交易来界定新的赋权体系的原理和基本规则。在这个规则中,明确了县一级政府对每个公民的社会赋权负直接责任和中央政府负间接责任,保持了中国权利安排过渡的连续性,并且设计了一个与市场经济兼容,尤其是与劳动力市场兼容的社会赋权公平化机制。这就是本文给出的社会赋权的交易机制,定价机制和均衡机制。

    这套机制背后的另外一个重要理念,就是在明确界定中央和地方政府对每个公民权利所负责任的前提下,地方之间的社会赋权交易可以把地区之间的经济不平衡和不平等转化为推动地区间合作和良性竞争的强大动力,其原理,类似于国家之间的经济合作;如果公民的社会权利地域责任不明,公共资源的共同体边界不明,就会像近年来那样,逼良为娼,逼着地方政府为了自身的利益牺牲百姓的利益,导致地方之间恶性的经济竞争。

    地方经济恶性竞争一个最严重和危险的后果,就是加大了整个社会的收入分配不公,不仅加大了地区之间的分配不公,尤其危险的,是加大了地区内部收入分配的不公平,加剧了社会内部的紧张。发达地区本地居民与外地劳工之间的收入差距,以及欠发达地区的城市居民与农村居民的收入差距,近年都扩大到了一个危险的水平。这种情况与改革以前的收入分配格局对比,其危险性就在于,改革前,中国的收入差距在总体上其实也不小,但是,在每个地区内部,尤其是在每个单位内部,收入差距是不大的。

    现在可以进一步说明,为什么中国既不能马上实行同等的国民待遇和自由迁徙,也不能发展大规模的城市贫民窟。最根本的原因,就是中国还不是一个自治社会。

    长期以来,中国社会大一统的治理理念集中地体现在这样一句古老的诗经中,“普天之下莫非王土,率土之滨莫非王臣”。这个理念在商周时代并没有能够实现,只是在秦大一统后才做到了。这个理念暗含的社会契约,就是中央保护每个臣民,换取每个臣民的服从,也就是换取每个人放弃自治的权利。这个理念至今还存在许多人的头脑中,但是,在中国开始远离农业社会的今天,这个理念就越来越难以行通了。严重的问题,是中国人还没有学会如何自治。在这种情况下,开放自由迁徙,实行统一的国民待遇究竟意味着什么呢?只能意味着混乱。

    自古以来,中国的社会秩序一直对流民十分敏感,就是因为中国大一统的治理传统虽然给士绅主导的农村自治创造了一定条件,却从来没有为工商城市的自治留下空间,因此流民的增加一定会威胁到整个社会秩序的稳定。那么,现在我们是否有条件允许贫民窟发展,让这些贫民窟成为某种大规模的自治体呢?我以为这样的想法有悖常识,因为无论自治的还是非自治的贫民窟,都不可能与中国非自治的城市体制兼容。中国非自治的城市体制,找不到一种理性的政治机制,来化解贫民窟的居民与享有特权的市民之间不可避免的利益冲突。用发展贫民窟的办法来催化民主政治,催化城市自治,是一条代价十分高昂的改革路径。不错,中国的一些地方,尤其是珠江三角洲,很可能正在滑向这条路经,这也正是本文提出赋权交换的思路,来避免这种不利前景的一个重要动机。

    

    四、中国改革新思路的学理依据

    中国需要本土化的现代化理论      

    有人会问,为什么发达的西方社会从来没有搞什么社会赋权交换?为什么我们要自作聪明,另搞一套,而不是老老实实照搬发达国家已经成功的体制?当然,也会有另外一种置疑:为什么中国的现代化非要模仿西方?为什么中国不能回到自己的传统,建设现代化的政治大一统,建设现代的仁政?要回答这些问题,就必须提出改革新思路的学理依据。

    中国的改革应该以什么理论为学理依据?这个问题已经成为中国精英日益关注的问题。越来越多的人认识到,中国迫切地需要有说服力的本土化的现代化理论。

    那么,为了实现现代化,中国人已经进行了一百多年英勇卓绝的奋斗,付出了无法估量的代价,为什么至今仍然未能形成一套有说服力的本土化的现代化理论呢?我们可以找到许多历史的和客观的原因来解释这个问题。但我认为,这个事实本身就告诉我们,中国精英的集体认知能力肯定出了问题,否则,就不可能解释中国人无数次地事与愿违,在付出了如此高昂的代价之后,还是搞不明白自己的现代化究竟应该如何走,应该遵循什么样的理论。

    

    构建本土化的现代化理论的切入点

    正是中国人在现代化过程中不断事与愿违的事实启发我,要构建中国本土化的现代化理论,就必须把理解中国人的集体认知特点作为一个重要的切入点。不理解中国人的集体认知特征,不理解中国人的集体行动偏好与集体认知之间的关系,我们就不可避免地被形形色色的决定论俘虏,一次又一次地回到认知的原点,一次又一次地提出诸如“民主是不是好东西”这样早就被我们的先人提出过的问题。

    那么,是不是所有文明的现代化,都需要对自己的集体认知能力形成很高的自觉性呢?我并不这样认为。正如一些人比另外一些人聪明,仅仅是因为他们比另外一些人更幸运一样,一些文明的集体认知能力比另外一些文明要强,并不是因为他们付出了特殊的努力,而是机遇使然。中华文明获得过自己的机遇,享受过历史的辉煌,但是,我们的历史也留下了不小的包袱。其中最大的包袱,就是缺乏公共理性的政治文化。这种缺乏公共理性的政治文化,严重地制约了中国精英的集体认知能力,从而导致中国人在现代化的进程中屡屡事与愿违,一次次付出高昂的学费。

    这是不是在宣扬文化决定论呢?我以为不是,因为我相信文化的自觉可以超越文化的制约。如果你仅仅否定文化决定论,却没有能力对自己的文化进行理性的批判,你就不可能真正摆脱文化的宿命。

    当然,超越自己的文化是不容易的。因为“不识庐山真面目,只缘身在此山中”,要形成对自己文明的高度自觉,尤其是对本文明的认知特征形成高度的自觉,所需要的内外环境和知识基础并不完全是内生的,也就是说,并不完全取决于我们的利益和意愿,甚至连这种意愿的产生,都取决于我们不能控制的许多因素。事实上,只有在这种环境和知识条件开始具备的时候,也就是当我们有可能跳出“此山中”的时候,这种意愿才会被诱发。换句话说,今天我们能够提出中国集体认知特征这个问题本身,说明中国的现代化已经开始具备条件,达到一个更高的自我意识水平。

    这些条件包括,中国改革开放带来的空前开放的信息环境,这个信息环境彻底改变了所有中国人的视野和参照系;这个信息环境使中国能够分享全人类巨大的,并且正在飞速增长的知识存量,其中,有关人类认知的科学知识更是突飞猛进地增长;互联网的出现,带来了人类交往方式的革命,为集体认知提供了全新的手段。

    我们的智慧与道德勇气,并不高于古代的先贤,也不高于中国现代化的先驱,但正是因为有了这些他们当年不具备的条件,我们才有希望破解他们未能破解的许多难题。      

    自上而下的社会建构特征与知难行易的集体认知特征

    与西方文明和其他文明相比,中国文明的社会建构特征和集体认知特征究竟是什么?我以为,自上而下的社会建构特征和知难行易的集体认知特征是中国文明与其他文明相比两个最为突出的特性。用自上而下来概括中国社会,并非是我的独创,也没有成为学界的共识,但我以为,这个概括抓住了中国社会两个最重要的动态结构特征。一个是中国社会在演化意义上的建构过程中表现出来的特征,另外一个就是中国社会在集体行动意义上的组织过程中所表现出来的特征。

    中国文明与西方文明的共同点,是两者都经历了一个漫长的多元文明的融合过程,汇聚了来自多源的文明成就。但是,从演化过程来看,两者存在非常重大的逻辑差异。西方文明演化过程的一个特点是,始终没有失去政治主体的多元性,统一的宗教在多源和多元的文化和政治整合中起了十分关键的作用。因此,西方文明的整合过程,既有多元政治主体带来的自下而上的力量,也有统一宗教带来的自上而下的力量,正是在这个意义上,我们可以说西方社会是一种上下结合的社会。

    中国文明的文化资源虽然也像西方文明一样是多元化和多源头的,但是,其最奇特之处,就在于其几千年的政治秩序演化,可以追溯到一个最初的源头。也就是说,在多元主体的政治(包括军事)竞争过程中,由一个主体开创的政治秩序始终占有绝对的竞争和生存优势,因此,在演化过程中,不仅吸纳和整合了其他政治主体的文化资源,而且消灭了其他文化的政治主体性,形成了政治大一统的格局。虽然政治大一统的格局并不能无限地延续,而是“天下分久必合,合久必分”,但作为一种提供政权合法性的理念,政治大一统从两千多年前一直延续到现在,始终主宰着多数中国人的政治思维。每一次朝代更替的权力角逐,成王败寇是大家都接受的游戏规则。新的政治大一统,总是由武力统一的胜利者自上而下地建构。在这个意义上,把中国社会称之为‘自上而下’的社会是很有道理的。

    那么,世界上有没有‘自下而上’的社会呢?我以为,这样的社会是有的,最典型的就是印度。文化多元和多源的印度文明,历史悠久,创造了极其灿烂的古代文明。但是,印度文明一直没有内生出一种完成政治整合的社会力量,只是到了现代,在外部力量的强力支持下,印度才实现了政治整合。其现代的国家制度,几乎完全是从西方文明移植过来的,少有自己的创新。

    不同社会的建构特征,对社会的集体认知特征,产生了决定性的影响。这是本文提出的改革新思路最重要的理论假设。上下结合的西方文明,其集体认知的特征是知行合一,而自上而下的中国社会,其集体认知特征则是知难行易,而自下而上的印度社会则正好相反,其集体认知特征是知易行难。

    原因何在呢?我以为,最重要的原因,是这三种社会集体行动的正当性资源分布不同。在上下结合的社会里,每一个层次的政治实体都有自治的正当性,每一层之间并不像中国那样存在着隶属关系。这种多重的合法性,使得每一个治理层次都有采取集体行动解决本层次出现的公共问题的正当性资源,而不像中国,基层和地方出现的很多问题,即使大家都清楚,没有上级的认可,就没有采取集体行动的合法性。多层次自治、上下结合的社会,提供了一种比自上而下和自下而上的社会不同的沟通机制和共识机制,使用哈贝马斯的概念,西方社会的沟通机制和共识机制,具有更高的沟通理性。本文不可能对其中的机理做系统分析,不过,上述的论断与我们经验的观察是一致的。

    西方社会的精英交往与中国社会和印度社会存在着明显的差异,这是不争的事实。西方社会精英的交往,公私分明,最显著的优点是无论沟通的规则还是沟通的伦理,都更多地体现了公共理性。这种公共理性虽然与信仰并非毫无联系,但更主要是来自于公共空间的发展。而公共空间则是从稳定的自治过程中内生出来的,为了自治体的公共利益,自治体的成员必定会要求有一个交流平台,使大家能够对事不对人,超越个人的利益和偏见进行沟通,形成共识。

    自上而下的中国社会,并非没有对公共空间的需求,但这种需求与皇权至上的政治秩序难以兼容,因此,家族之外的自治往往缺少正当性,以自治体成员权利平等为理念的公共空间没有机会发育起来,非人格化的交往习俗和沟通规则也就无从建立。而自下而上的印度社会,之所以被印度人自己称为争辩社会(debating society),就是因为他们社会的集体行动正当性,高度分散。不同宗教,不同种姓的族群,并没有把其他族群作为权利平等的共同体成员。因此,西方民主制度虽然把他们强捏在一起,但潜在的集体行动规则,使他们缺乏沟通的互信和诚意,难以达成理性的共识。

    那么,自上而下的中国社会,为什么会知难行易呢?这首先是因为,中国社会集体行动的正当性资源,高度集中在中央。这也是为什么笔者赞同把中国社会称为自上而下的社会的另外一个原因。同时,自上而下的中国社会高度依赖官僚系统来治理国家,特别是牢固地建立了郡县制主导的地方治理传统,并通过科举制度系统地选拔治理人才。这个治理体制的一个重要特点是,经过科举选拔的官僚阶层平均的个人智能并不弱,但是却面临着系统性的集体认知困难。最根本的原因是多层次的科层结构导致信息高度不对称,整个治理系统的内部沟通具有极高的道德风险。为了维系这个系统的运转,中国历代精英绞尽脑汁,发明了包括科举制在内的各种办法,取得了相当的成就,但最终还是不能克服信息高度不对称的必然逻辑。在这个治理系统中,撒谎不仅是必须的,而且并非一定是不道德的,因此,撒谎成为一门非常艰深的技艺和学问。一个官员如果没有能力来识别和判断,什么时候该讲真话,讲什么样的真话,什么时候该讲假话,讲什么样的假话,就根本无法在官场中生存,更谈不上承担重任。就整个系统而言,也是如此,如果没有一套与公开的规则和伦理并不一致的潜规则,整个系统就无法运转。所谓的“儒表法里”,就是指的这样一种双重价值和双重规则的治理系统。在这样的语境主导下,中国社会的整体认知能力当然不可能不受到极大的限制,因为大量有价值的信息都被沟通过程吞噬掉了,而大量的虚假信息则被生产出来。

    但是,这个系统一旦掌握了真理,就能够做出其他社会难以做出的反应,这是因为,中央政权掌握了全部集体行动的正当性资源,在法理上存在可能,对这些资源进行其他社会难以实现的一些组合与配置。中国社会之所以经常能让其他文明感到惊讶,原因就在于此。      

    理性变革过程的两大判据      

    我在政治改革新思路一文中指出,新改革思路的核心思想就是强调改革过程的理性,而不仅仅是强调改革目标的理性。那么,什么是理性改革过程的判据呢?我以为,一个比较理性的变革过程,必须满足两个判据。第一,改革过程的机制设计与这个社会的集体认知逻辑一致,也就是考虑到了这个社会集体行动的偏好和集体认知的特征,第二个判据,就是这个改革过程的机制设计,与这个社会国家权力的结构特征和转型逻辑相一致,也就是说,考虑到了这个社会集体行动正当性资源的分布特点。以这两个判据为原则来设计的改革机制有可能较好地协调改革过程中集体行动与集体认知的关系,从而避免因为严重的认知失误而产生难以控制的政治张力和社会张力。

    从这样两个判据出发,就比较容易理解笔者提出来的政治改革和经济改革的新思路。

    在笔者提出的政治改革思路中,为什么要提出由中央直接派部分县官,而不赞同立即一律层层选举呢?为什么中国不能一步就走向美国那样多层次自治的联邦制呢?这就涉及到如何理解中国国家权力结构特征和转型逻辑的问题。中国的国家权力结构,是自上而下的政治大一统。正如台湾学者侯家驹先生指出的,大一统有两个因素,一个是政治专制,另外一个是中央集权。 我认为,在没有确立法治和地方自治的条件下,层层选举只会带来社会的失序。关于自治、法治和民主的关系,本文将作进一步的说明。我之所以主张中央先直接选派一部分县长的一个重要的理论假设,就是中国在没有确立法治和地方自治的情况下发展市场经济,中央对地方的控制,只有两种机制可供选择,一种是郡县,另一种是封建。很长时间以来,郡县机制在中国的地方治理中占据主导地位,但封建也一直存在。郡县机制的社会基础是春秋战国时代形成的统一的知识阶层——士,制度基础则是小土地私有和科举制。封建的社会基础是享有世袭特权的贵族世家,制度基础是藩王制度和少数民族地区的土司制度。

    中国共产党革命成功,实现了“政党下乡”,消灭了土地私有,既消灭了几千年郡县的社会基础,也消灭了封建的社会基础,建立了全新的基层和地方治理机制。但是,随着市场经济和私有产权的恢复,郡县和封建这两个被认为早已死亡的控制地方的机制,又有了现实的意义。早在八十年代中期,就有学者开始使用“诸侯经济”的概念来批评经济分权的改革策略。我虽然不赞同他们反地方分权的内在倾向,但是,必须承认,提出“诸侯经济”概念的人确实看到了中国地方治理中封建因素的存在这一事实。

    中国地方治理中封建因素的存在与地方官僚阶层长期不流动有着直接的关系。官僚阶层的各种社会特权加上几十年在同一个地方传宗接代,必然形成一种类似“世家”的特权。这种特权虽然在当代中国没有正式的名分,但却是人所共知的现实。

    地方财政分权,事实上承认和利用了这种高度地方化的既得利益,把这种既得利益引向了支持市场化改革的方向。但是,这也促成了地方“权贵资本主义”利益集团的成长。在改革的设计中,我不主张用道德化批判来分析权贵资本。权贵资本利益在中国确实存在,他们做了不少坏事,也作了不少好事。我们应该关心的是,他们为什么要那样行为,什么样的改革能够使这个利益集团像那些成功实现现代化的国家,如英国的王公贵族和日本的武士那样,比较顺利地完成现代化的转型。

    在没有法治和地方民主自治的前提下,在土地产权不能清晰界定,土地自由交易受到严重约束的前提下,封建性的地方特权有利于支持经济分权,有利于支持地方治理的竞争,这就是我们从中国改革中观察到的事实,但我们也观察到,封建性的地方特权,不利于平等的社会权利发展。学者秋风在他的一篇文章中指出,中国古代的思想家,早就得出了同样的结论。秋风说“综括起来,古代中国的封建、郡县各有其利弊:封建制有限制天子权力的效用,却没有平等,在堕落之后则会陷入诸侯的暴政;郡县制则有万民平等之利,但堕落之后却总是走向皇帝的专制。只是到了近代,英国人才真正地实现了封建、郡县的折衷,同时得到了分权与平等两个好处,从而历史性地终结了封建、郡县之争。” 笔者完全赞同秋风先生的这一看法,在政治改革的思路中,之所以提出中央直派部分县长,其理论依据,正是在法治和民主没有确立的条件下,主张借用郡县机制有利万民平等的机理,来克服当前中国封建特权膨胀之弊,为推动法治和民主自治创造条件。

    既然中国古代的思想家,早就认识到“封建”与“郡县”各有得失,顾炎武甚至早就提出“寓封建之意于郡县之中”的想法,为什么中国古代的政治家和思想家没有能够像英国人那样,真正实现封建和郡县的折中,同时得到分权与平等两个好处呢?难道是因为英国人比中国人更聪明吗?

    这个问题的答案,显然与诺斯的路径依赖这一概念有关,但是,路径依赖的机制又是什么呢?如果说,中国文明进入政治大一统的演化路径,使得中国人无论多么聪明,都不可能创造出英国和美国那样的政治和法律制度,那么,为什么在已经了解到他们制度的长处,又有机会系统地学习他们制度的各种知识和规则之后,我们还是像孙悟空逃不出如来佛的手掌那样,逃不出政治大一统的桎梏呢?

    我以为,这是因为西方的制度安排,最多只能告诉我们大致往那个方向走,但并不能告诉我们如何走。即使西方的制度演化历史,比如说英国普通法的演化历史,确实能够给我们的路经选择以重大启发,让我们知道建设中央独立的司法和执法的必要,但是,这些知识对于克服以往中国路经选择的巨大惯性,依然是不充分的。因为过去的历史选择,已经内化成了我们独特的知识和话语系统,更重要的是,内化成为我们个体和集体的思维方式,内化成为我们交往的习俗,从而对我们的集体认知能力构成了极大的制约。

    

    理性变革过程的认知障碍

    杨晓凯提出欠发达国家存在“后发劣势”是一个非常深刻的思想。我在回顾中国价格双轨制改革历史的文章中曾经指出,“后发劣势”的机理,就在于欠发达国家的精英在集体认知能力方面难以摆脱比较劣势。这种比较劣势来自外部和内部两个方面。

    外部方面的原因,是西方发达国家的所谓“话语霸权”,这其实是西方发达国家因为经济、技术和军事的优势,带来了在文化、学术、道义等表达上的全面优势。这种优势的后果是,欠发达国家不仅要按照西方叙事逻辑来理解西方,还要跟在他们后面,从西方的角度来理解东方,也就是用西方人的话语系统来解读我们自己。这当然有重要的进步意义,因为学术西化的过程,是学习西方的科学精神和理性认知的过程。但许多后发国家学术西化的一个严重后果,就是丧失了本国集体认知的主体性。萨义德提出“东方主义”,标志着后发国家对这一严重的认知障碍已经有了自觉的反省。

    但是,意识到西方话语霸权的存在,意识到这种话语霸权对我们集体认知形成的障碍,并不足以使我们克服这种霸权来提高我们的集体认知能力,因为导致这种话语霸权最主要的原因恰恰来自后发国家自己,来自于后发国家的知识精英和政治精英理性交往的困难,这正是许多批评西方话语霸权的人没有正视的问题。

    我相信,许多人没有正视这个问题,并不是因为他们看不见这个问题,而是因为他们看不见解决这个问题的出路。但是,找到出路的前提之一,就是敢于面对问题。

    没有人会否认,中国人是世界上最聪明的族群之一,但是,很难否认,中国人也是比较缺乏集体智慧的族群之一。这个问题本质上与个人心智高低和道德倾向没有关系。因为生活的经验告诉我们,中国人和其他族群一样,人群中有足够多的人,心智高并且有强烈的道德感。一个族群的集体智慧与集体行动的偏好有关,因为集体行动的偏好决定了心智不同和道德倾向不同的人在集体行动中的话语权,因而决定着集体行动的道德底线。中国人集体行动偏好的道德底线虽然不高,但总是喜欢把所有的问题都道德化,这种偏好妨碍了我们认识自己的认知弱点,因为我们总是把人类的任何弱点,都和道德弱点联系在一起。

    中国人集体智慧的不足与中国人集体偏好的关系是一个大题目。我并非这方面的专家,因此,本文只能非常概要和肤浅地表达我对这个问题的理解。

    中国知识人的交往和表达,有一些人所共知的偏好,从这些偏好,我认为不难看出中国集体智慧不足的原因。中国知识人,或文人的一个偏好,是“为帝王师”,也就是说,有机会向最高当权者表达并影响他的思想,是文人最理想的自我实现形式之一。当然,更高的理想是“立言”,但谁都知道,在历史上立言并非易事,于是,就派生出另外一个偏好,“大言欺世”或王元化先生所用的“曲学阿世”。不过。‘大言欺世’和‘曲学阿世’的说法,已经注入了道德判断,比较中性的现代表达就是中国知识人的另外一个偏好,是获得影响大众的话语权。第三个描述中国知识人交往偏好的成语就是“文人相轻”。如果没有第三个偏好,放弃道德评判,前两个偏好本身并没有什么问题,但是,一旦把第三个偏好引进来,中国知识人对社会整体认知的影响就不容乐观了。

    ‘文人相轻’意味着什么呢?文人相轻意味着知识人作为一个整体,缺乏相互尊重和集体理性,缺乏一种集体的知识评价准则和评价机制。那么,中国为什么会出现文人相轻呢?在文人相轻的约束下生产出来的知识,通过“为帝王师”,通过在社会和历史“立言”来影响整个社会的认知,会不会对社会进步产生不利的后果呢?

    文人相轻的根本原因不是因为文人自身缺乏道德涵养,而是政治大一统的需要,是政治大一统的秩序必然内生出来的知识人偏好。王权至上的政治大一统,不愿意看到知识人形成超然于王权政治的交往,不可能为知识人建立自治的知识交流平台提供公共空间。王权的利益,恰恰在于分化知识人,使他们相互轻视。

    面对这样严峻的政治约束,中国古代的士人为了实现道统对治统的制约,为了实践知识人“天下为公”的理念,只好更多地依赖对自己的道德完善和修炼。但是,这样并解决不了对知识客观评价的机制问题,反而助长了中国知识人把认知分歧道德化的不良倾向,习惯于把道德是非与事实的真伪混为一谈。这一点突出地体现在知识人的交往强调君子和小人之分。这种人格化的交往严重地阻碍了知识的交流,因为聪明的小人往往可以看见迂腐的君子看不见的许多事实,懂得他们很难懂得的许多真理。当然,小人也有小人的认知局限。中国文明相对西方文明集体认知能力不足,就在于我们一直没有能够突破政治大一统给我们的集体认知带来的局限,建立非人格化的,具有公共精神的理性交往。文人相轻,知识人不能自主和集体地建立一套公正评价知识的规范和机制,不可避免地助长中国知识人功利和势利的倾向,不可避免地让许多知识人成为洋人和古人的俘虏。

    现在许多人已经看到了这个问题,但还有许多人没有认识到,单纯的道德批评和道德建设解决不了这个问题,简单地模仿国外的评价机制,直接把西方的评价体系应用于评价中国知识人生产的知识,不仅解决不了问题,反而加大了西方的话语霸权,扭曲了中国知识的需求和供给,后果非常严重。

    理性的改革过程需要建设中国本土化的现代化理论,但前提是要建设中国知识人理性的知识评价机制,而建设理性的知识评价机制的困难,来自于中国知识人缺乏理性的集体行动偏好。但是,中国知识人缺乏集体理性的偏好的重要原因,又恰恰是缺乏理性的知识评价机制。如何才能打破这个悖论和循环呢?

    我认为,现代网络技术提供了打破这一悖论的历史性机会。我在政治改革思路中指出,网络技术所提供的虚拟空间,可以使人们超越现实中的交往方式发展体现公共理性的交往。事实上,这个过程已经开始,网络技术的出现正在改变中国人的集体认知,改变中国的政治生活。

    现在的问题是,中国精英阶层还没有充分利用这个机会,在网上建立一种完全自治的集体评价机制。我相信,随着这方面的突破,必将带来中国本土化的现代化理论的重大突破,为一个更加理性的改革过程提供理论指导。

    自治、法治与民主的关系及中国精英的历史责任

    自治、法治与民主的关系是中国本土化的现代化理论必须面对的一个核心的知识挑战。因为不搞清楚这个问题,中国就不可能找到一条代价比较小的政治现代化的路径,找不到一种适合中国的地方自治的模式。目前,对这一问题的讨论已经开始,但亟待深化。我把自己对这个问题的认识提出来,结束这篇已经过长的文章。

    我的基本看法是,1)自治不等于民主;2)民主不一定有利于地方自治和法治;3)承认地方自治的权利,是法治建设的前提,法治的发展有利于巩固地方自治;4)没有确立地方自治和法治的理念,就不可能建设理性的民主政治。5)精英的理性沟通,而不是大众民主,是实现自治、法治和民主三大机制理性平衡的关键。

    在我看来,自治、法治和民主之间的关系并不玄妙,而是可以用常识的语言讲清楚的。自治不等于民主,这是明显的事实,很多自治体都不是民主治理的。问题是,民主是否就是自治?这取决于多数人是否承认地方自治的理念,如果多数人不接受地方自治的理念,民主就可能威胁到一些地方的自治权利。希特勒是民主制度选出来的,但结果是希特勒在一段时间里剥夺了许多国家和地区自治的权利。民主也不一定有利于法治,如果多数人不接受对私人权利和少数人权利的保护,民主就可以成为摧毁法治的利器。当然,历史告诉我们,当民主摧毁了法治,民主也将死亡。

    为什么说,承认地方自治的权利是建设法治的前提,理解这个问题,对中国非常关键,因为许多人现在接受了法治的理念,却不大能够接受地方自治的理念。正如许多人以前接受民主的理念却不能接受法治的理念一样。法治最基本的功能是界定和保护公民的私权,用森的语言,就是界定和保护人的市场赋权。但是,对私权的界定是和对公权的界定不可分割的。巴泽尔产权理论最重要的一个思想,就是那些难以清晰界定的产权,必然要进入公共空间,由公权力来调节,而无法靠市场来调节。如果一个共同体的边界是不清楚和不确定的,群域和公权的范围不清楚就必然威胁到己域和私权的界定。地方自治的制度安排,明确了不同共同体公权力的外部边界,从而减少了内部私权与公权界定的困难。地方自治还允许不同的地区在本地区内部调整群域和己域的边界,从而使群域和己域的划分首先是一个地方性的政治问题,而不是全局性的政治问题。事实上,现代民主政治的主要功能,除了制约行政权力,最重要的功能之一就是调整群域和己域的边界。承认地方自治,就是承认地方有权利各自调整内部群域和己域的边界。这一点对于现代社会具有极其重要的意义。

    大家都知道,现代文明的两大价值是自由和平等。这两大价值既相互补充,也相互冲突。现代文明以自由和平等的价值为基础,并且在自由和平等的价值冲突推动下进步。自由和平等的价值冲突为什么能够推动现代文明进步呢?这是因为,不同地区的居民对自由和平等的偏好是有差异的,一些地区更偏重自由,而另一些地区更偏好平等,这样就导致不同的区域共同体内群己边界的划分差异,这一差异不可避免地反映在公共政策甚至制度安排上。由此导致的地方之间的政策竞争和制度竞争,推动了政策和制度的进步,从而推动了现代文明的进步。

    上个世纪二十年代至四十年代的国共之争,就价值取向而言,是自由和平等之争。国民党更多地代表了自由,而共产党更多地代表了平等。中国现代化的不幸就在于,在地方自治和法治没有确立的情况下,就全面地引入了现代的价值之争。自由和平等的价值之争,在中国采取了武装割据的形态,并且与历史上改朝换代机制相结合。国共之间以武装斗争为形式的价值之争虽然也带来了重大的社会进步,但代价实在是过于高昂。在确立地方自治和法治的前提下,自由与平等之争就能在地方之间以和平的方式展开,表现为和平的制度竞争,成为推动社会进步强大的杠杆。事实上,改革开放以来,中国巨大的进步,深深地得益于与台湾、香港的和平竞争,同时也得益于中国内部不同地区之间的政策和制度竞争。包产到户改革最大的进步意义之一,就在于开创了各地之间不同价值取向的制度安排竞争。本文提出新改革思路的一个重要的目标,也是把健康的制度竞争,引入中国的地区竞争。

    为什么地方自治和法治不确立,就不可能实现理性的民主政治,主要就是因为,在公权和私权的边界不清楚的情况下,民主政治将不堪重负。人们会被迫把本来应该通过自治和法治来解决的许多问题,交给投票来解决,这就极大地增加了暴民政治的危险,少数派的权利和许多私权将无法得到保护,最后,人们只好回过头去找强人,交出自己的民主权利。

    中国的现实是,我们既没有地方自治,也没有法治和民主,那么,我们应该怎么办,究竟应该先走那一步,三大机制之间的进步如何协调?无须讳言,中国的精英阶层对这些问题十分缺乏共识,更严重的问题是,中国的精英还没有形成一个理性的沟通机制和共识机制来探讨这些重大问题。在这样的情况下,刚刚故去的王元化先生对“高调民主”的忧虑是不无道理的。“高调民主”会不会再次断送中国的地方自治和法治,从而再次断送中国的政治民主化?这恐怕就是他生前的隐忧。

    中国的现代化已经走了太多太多的弯路,未来能不能少走一些弯路,少付出无畏的牺牲,这是中国精英不容回避的历史责任。历史是人民创造的,但路径是精英选择的。一个多世纪以来,中国精英为什么没有能够为中国选择一条代价较小的现代化路径?中国现代化最大的教训究竟是什么,我赞同王元化先生这样的看法,那就是中国精英缺少宽容的政治文明。正是由于缺少政治宽容,中国精英在现代化的过程中,急功近利的倾向屡占上风,豪言壮语一次次压制了独立的思考和理性的声音,使得中国现代化的成本极其高昂。笔者真诚地希望,历史的错误不再重复。历史的教训已经明白地告诉我们,没有人能垄断真理,因此,中国精英学会认真倾听不同声音之日,才是中国现代化步入康庄大道之时。

文章来源:天益首发(http://www.tecn.cn)。 





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